一、空气污染治理中实行价格管制的必要性

1．价格管制的涵义价格管制是指政府对市场上的商品或劳务的价格进行控制。一般情况下，政府不干预价格的形成机制。因为对价格的人为干预，有可能导致供求比例失调，进而出现严重的经济问题。但在一些特殊情况下，政府会对价格进行管制，通过限定某商品的最低价格或最高价格，人为调节商品的供求。价格管制包括最低限价、最高限价和补贴。①最低限价。最低限价就是政府规定某商品或劳务的最低价格。一般情况下，最低限价高于该产品供求关系形成的均衡价格。政府对商品或劳务实行最低限价政策，可以起到抑制消费的作用。②最高限价。最高限价就是政府规定某商品或劳务的最高价格。最高限价一般低于均衡价格。政府对商品或劳务实行最高限价政策，可以起到刺激需求的作用。③补贴。政府向某种商品的消费者或生产者支付补贴金，以保持较高的需求量或供给量。政府补贴的目的是要激励该商品的生产或消费。

2．空气污染治理中政府进行价格管制的必要性

①从导致空气污染的原因看政府价格管制的必要性。市场失灵是导致环境污染的主要原因。例如，火力发电成本低，风力发电成本高，企业从追求利润最大化的角度出发，一般会选择火力发电。又例如，如果自驾出行成本与公交出行成本接近，从追求舒适便捷的角度出发，较多的人会选择自驾出行。企业和个人都是在进行成本收益分析后，做出有利于自身利益最大化的决策。对于企业、个人来说理性的行为，最终却造成了环境污染、生态退化的严重后果。为了保护环境，就需要政府凭借其法定的权利对企业、个人的经济活动施加某种限制和约束，以弥补市场失灵，实现社会福利最大化。价格管制就是政府的一种法定权利，在空气污染治理中，价格管制能够发挥重要作用。

②从与环境相关的价格因素看实行价格管制的必要性。目前，我国多个地区空气污染形势严峻，迫切需要全社会共同努力，减少污染物排放。但一些商品的价格扭曲了生产和消费行为，最终加剧了对环境的破坏。其一，价格对生产者行为的影响。一段时间以来，由于价格因素导致了我国一些企业采取了损害环境的生产方式。氮氧化物是PM2.5的主要来源之一。火电厂尾气脱销是减少氮氧化物排放的有效手段，但企业脱硝要付出高昂成本。国家一直没有实行脱硝电价补贴，导致了多数火电厂在利益驱动下，宁愿缴纳排污费而不运行脱硝设施。直到2013年国家才出台对全国火电厂进行脱销电价补贴的政策。目前，我国的电力供应还主要依靠火力发电。

2013年国家统计局的数据显示，我国以煤为能源的火力发电量占全国发电总量的73.8%。火力发电厂是工业废气的主要来源。风能、太阳能、潮汐能、地热能等由于其低污染排放被称为绿色能源。绿色能源发电的共同特点是固定成本高、输送距离远。一般情况下，绿色能源的发电成本高于煤、石油等传统能源的发电成本。这就需要国家对绿色能源发电进行价格补贴。目前，我国还没有制定对潮汐、地热发电的强力扶持政策。公开资料显示，我国潮汐能资源蕴藏量约为1.1亿kw，年发电量可达624亿kwh。我国的潮汐电站技术世界领先，但目前国内只有几家潮汐电站在运行发电。电价低于成本是阻碍潮汐能电站发展的最重要原因。其二，价格对消费者行为的影响。价格可以起到引导消费者行为的作用。如果公共交通费用较低，而私人养车、用车成本较高，市民将优先选择公共交通出行。2007年，北京市实行了地铁票价每人次2元，不论乘车距离长短和换乘次数的政策。这个政策的出台就是基于当时北京市民公交出行比例只有25％，远低于国外多数大城市公交出行的比例。2013年北京市公交出行比例已经达到了46%，成为全国公交出行比例最高的城市。国外一些城市还采取公交免费措施应对重污染天气。2014年3月，巴黎及其周边地区PM2.5和PM10指数连续多日严重超标，为鼓励市民减少使用私家车，更多选择公共交通出行。巴黎市政府决定从13日开始，公共交通免费三天，免费范围包括公交车、地铁、快线和公共自行车。降低公共交通费用，有利于减少污染排放，缓解城市空气污染，但要受到企业成本的限制。目前，我国绝大多数城市的公共交通费用高于北京市。2012年杭州举行地铁票价听证会，七成参会人员质疑高票价，物价局给出的解释是要考虑地铁运营成本来制定票价。2013年深圳新闻网进行的“2013年深圳人心愿”调查中，“公交、地铁票价降一点”当选为这一年深圳人的最大心愿。笔者认为，当空气污染严重的时候，公共交通服务不应该再是盈利性的企业经营活动，而应该和路灯、国防一样，是福利性的公共产品。政府应该视空气污染的程度，调整给予公共交通的财政补贴的幅度。

二、空气污染治理视角下的价格管制策略

党的十八大报告提出了建设“美丽中国”的宏伟目标。清洁的空气是“美丽中国”的基本条件。制定并实施综合的价格管制策略有助于解决我国目前的空气污染问题。

1．实行停车费、拥堵费最低限价政策多项研究显示，我国目前以PM2.5浓度严重超标为特征的空气污染和汽车尾气排放高度相关。在这种情况下，应该在部分空气污染严重的地区提高用车、养车成本，以减少自驾出行人数。设定停车费、拥堵费下限可以起到提高用车成本的作用。

①停车费。停车费是城市居民用车成本的重要组成部分。城市管理者可以通过提高停车费，缓解人口密集区域空气污染的压力。以纽约市为例，纽约市机动车保有量高达1000万辆，但由于市政府实行了城区高停车费政策，在城区开车的人却很少，排出的汽车尾气自然就少。相对于车牌号限行政策，高停车费政策给了人们开车与否的选择权利，因而是更具备市场调控特点的政策。目前，我国多数城市已经开始实行城区高停车费政策，但一些城市议价收费、逃费现象比较严重。为了真正发挥停车费对市民出行方式的引导作用，应该完善停车费政策，加强收费管理，严格限定停车费下限，坚决杜绝议价收费。

②拥堵费。国外征收拥堵费主要针对污染指数非常高的区域，比如人口密集的商业区。英国伦敦从2003年开始征收拥堵费，规定市民开车进入城市核心区域，必须缴纳拥堵费。从2003到2014的11年间，拥堵费从每天5英镑上涨到了11英镑。伦敦市政府将所收拥堵费用于改善公交系统。伦敦征收拥堵费后，市区的车辆减少了20%。从治理空气污染的角度出发，我国应该在大城市的部分区域开征拥堵费。城市管理部门要合理设计拥堵费的征收方式和费率下限，使拥堵费真正起到引导市民公交出行，减少污染排放的作用。③烟花爆竹类商品。数据显示，春节期间空气质量下降与燃放烟花、爆竹的数量有直接关系。2014年除夕晚由于烟花爆竹集中燃放，北京市PM2.5小时浓度峰值为347微克/立方米，瞬时达到重度污染级别。在我国多个地区空气污染形势严峻的情况下，有必要控制生产和燃放烟花爆竹的数量，国家除了提高生产、销售环节的税收之外、还应该设定主要品种的价格下限。以价格手段来引导消费者减少燃放烟花爆竹的数量。

2．实行公共交通费用最高限价政策城市公共交通工具一般包括公共汽车、电车、地铁、公共自行车等。公共交通工具有载量大，运送效率高，能源消耗低，相对污染小和运输成本低等优点。为了解决空气污染问题，我国应该大力发展城市公共交通。各个城市应该根据本地情况设立公共交通费用的上限，让价格低廉、方便快捷的公共交通成为人们出行的主要方式。

①地铁、公交车、电车票价。地铁、公交、电车是我国传统的城市公共交通工具。近年来，越来越多的城市居民开始购买家用小轿车。根据北京市统计局公布的数据，2013年末北京市民已经拥有家用小轿车311万辆。在自驾出行和公交出行之间进行选择时，费用和方便舒适程度是市民主要考虑的两个因素。设定地铁和公共汽车票价的上限，同时提高其舒适、便捷程度，就可以吸引多数市民放弃开车，选择公交出行。

②公共自行车租赁费用。目前，北京、杭州等城市为市民提供了公共自行车租赁服务。浙江理工大学2010年9月完成的课题《杭州市自助式公共自行车运行状况及实施效果调查研究》显示：调查对象中拥有家用小汽车而使用公共自行车上下班的超过了4成。这表明，不少自驾车市民也开始把公共自行车作为日常重要的交通工具。调查还显示：价格是吸引出行者使用公共自行车的主要原因。公共自行车租赁服务的发展能够起到减少污染排放、节约能源使用的双重作用。我国已经明确在城市大力推广公共自行车租赁服务。目前，迫切需要完善相关服务并设定租赁费用上限，让公共自行车租赁真正具备价格低廉、使用方便的特点。

3．对绿色电力、公共交通的提供者给予补贴绿色电力、公共交通类的产品的生产有很强的正外部性，有利于提升我国空气质量。但企业从自身发展的角度出发，往往不愿意生产对环境有利而不能给自己带来利润的产品。在这种情况下，政府应该对企业进行补贴，弥补其产品价格和生产成本之间的缺口。

①绿色电力补贴。由于风能、太阳能、核能、潮汐能以及地热在发电的过程中排放的污染较少或者几乎没有，因此以绿色电力命名。2013年，我国的核电、风电、太阳能发电仅占发电总量的4.87%。我国的绿色电力数量远低于以煤炭为能源的火力发电数量。在这种情况下，国家应该出台政策补贴绿色电力的生产。目前，国家已明确要大力扶持风力发电和太阳能发电，下一步还应该制定潮汐能、地热能发电的补贴政策。为了避免绿色电力补贴给国家带来财政负担，补贴费用可以来自于向传统电力，诸如火力发电企业征收的生态税、碳税的税费。在电力生产行业，根据企业使用能源的不同，分别使用补贴和征税的手段，能够给电力企业提供正确的导向，促使电力企业改变生产方式，减少其生产活动对环境造成的破坏。

②公共交通补贴。为了保证公交企业在低票价的情况下正常运营，国家一般要对公共交通要进行补贴。公共交通服务是具有社会福利性质的公共产品，政府在公共产品的供给上具有不可推卸的责任。因此，应该从法律层面上明确公共交通的公共产品特性，将公共交通补贴资金纳入政府财政预算体系，从而建立长效补贴机制。

作者：穆红莉郑海霞单位：北京联合大学