权衡环保利益和巨大的经济利益，当地政府往往会选择后者，即便当地政府以本地居民的利益最大化作为其执政目标，那么它也会在本地区的收益和污染造成的本地区损失之间进行权衡，找到最适当的解决策略，既能够发展经济，又能够最大限度地控制污染，而不是完全杜绝污染，因为基于目前的政绩评判标准，地方政府的第一要务仍是发展经济，尽管《水污染防治法》第5条规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”，但是这方面的指标往往被当作软指标，政府官员想要寻求连任或者晋升都需要对本地的经济发展做出贡献，那么在有限的任期内官员优先考虑的当然是硬指标，将短期目标的实现作为自己仕途的政治筹码，而保护环境，保护流域水质，是一个长期的过程，在官员任期内都不一定会显现出效果，或者效果甚微，那么地方政府就更不会冒可能会对本地区经济发展产生不利影响这一“险”，在这种情况下，地方政府会有更强的动机采取地方保护主义，有的甚至充当当地违法企业的“保护伞”。

流域的公地性质，也是地方政府怠于治污的原因之一。为了自身的利益，同一块公用地流域的利用者都想最大化地利用流域提供的资源或者纳污能力，并且都想通过更多地利用这块公用地以获得比他单位更多的利益。如果排污只给本地带来利益而且不造成损害，或者即使有损害也是各个地区共同分担（因为流动的水可以将污染物携带到其他地区而将污染转移），在本地损害仍旧小于本地获得的利益的情况下，各个地区最明智的选择就是有意放松管理放任排污，或把污染和破坏流域环境资源的问题作大化小、小化无的处理。流域的整体性还使得流域环境治理中“搭便车”现象出现。在水污染治理中，每个行政区都期待其他地区的环境投入，都想让别的行政区减少排污量，让别的行政区减少资源索取，希望其他地区在具体制度措施的实施方面做出更多努力和更大贡献，自己却因为担心会对本地区的经济社会发展产生不利影响而不愿意采取更为严格的保护措施或者增加对治理的投入，每一个地区都可能对治理污染持观望态度，等待着其他地区先来治理污染，希望由别的地区支付治污成本，这种“搭便车"的心理导致现实中许多地方政府不愿意配备污染处理设施，从而造成污染治理投入不足。

在治理流域水污染方面，不仅地方政府缺乏从严执法的热情，在现行的行政体制下，法律的执行也是困难重重。法律规定环境保护主管部门是水污染防治的主管部门，环境保护部作为国务院环境保护统一监督管理部门，负责组织实施水污染防治，并协调水利部、建设部、农业部等其他部门不同程度地参与水环境管理。环境保护部对流域污染的管理不是直接对流域水质的直接管理，而是通过地方环境保护部门实施管理。上级环保机关只能监督指导下级环保机关的工作，而不能直接对地方政府的行为进行监督惩罚，这使得环保机关的执法效力受到影响。地方环境保护部门要接受上级环境保护部门和地方政府的双重领导，但是作为地方政府的行政机构，环保部门的行政权限、人员配备、活动经费等都要受制于地方政府，所以环保部门必须听命于地方政府，不能独立地按照法律赋予的权力严格执法。在地方保护主义的庇护下,“三同时”制度、环境影响评价制度、限期治理等一系列环境政策法规的执行力度都大大削弱。

整体的流域被行政区划分割并分属于不同的行政区，各行政区仅对其管辖范围内的环境负责，无须关注其他地方的环境质量，这就导致了其行为的标准是选择对本地区最有利的方式。污染水平的确定是根据其自身的需求，不会考虑其他地区的环境需求，也不会考虑全流域的利益。流域内不同行政区域，其利益往往是不同的，比如上游地区和下游地区利益就不同；依靠工业发展地区和依靠水产养殖业发展地区对水的需求也不同。由于政府行政权的适用区域仅限于本行政区，对其他行政区的事务不具有管辖权，行政区之间是一种“互不干涉”的状态，以上下游污染为例，如果上游企业排放污染物污染了下游的水体，下游地方政府是无权管理上游排污企业的，而且下游政府也无法对上游政府实施惩罚，无权要求其减少污染或者对污染实施补偿，因为上游与下游是相同级别的地方政府。这种“互不干涉”不利于流域水污染的治理和流域水环境的改善，基于水的流动性这一自然属性，污染是可以通过向水体排污进行转移的，流域内各行政区如果都寻求自身利益的最大化，就会形成“上游污染中游，中游污染下游，下游污染河口，河口污染海洋”这一污染的“潜规则”。美国学者哈丁用“公地悲剧”的模型，向我们解释了“在一个人人都争先恐后地在公地上追求利益最大化的社会里，毁灭就是最终的宿命”[2]这样一个命题，流域各地区如果仍只追求本地区利益，无视流域整体利益，那样我们离“流域悲剧”导致毁灭的那一天也就不远了。流域水污染防治本应依赖流域内各政府完成，但是上文的论述却向我们说明，在一个流域整体中，因为整体性流域被行政区划所分割，不同政府的行政权力反而成了流域水污染治理的最大阻力。既然自然存在的流域不会向人类的行政区划妥协；现行的行政区划亦不会因为治理流域污染的需要而有任何改变。行政区划的现状是我们探讨流域水污染治理的前提，我们就要在现行的框架内寻求有效的方法提高流域水污染防治的效能。

政府间制衡：提高水污染防治效能的方法

流域具有整体性，这种整体性是客观存在的，不以人的意志为转移，更不会因为政治原因而改变。流域内各个地区以流域为纽带而联系成为一个共同体，流域共同体成员具有“一损俱损，一荣俱荣”的联系，面对流域水污染问题，没有一个地方可以将自己从流域整体中抽离出来，独善其身。一个流域内的全部行政区划单位，都有保护流域环境，执行环境法的职责。但是，在目前行政分权的情况下，处于流域内的行政区更多的是想通过对流域这一“公共物品”的利用获得自己的利益，并且都想通过更多地利用这这一“公共物品”以获得比其他单位更多的利益。这些行政单位一方面争相从流域索取资源造成流域的贫瘠；另一方面，怠于环境管理纵容排污造成流域的污染。而且流域水污染的防治，单靠某个行政区或者某个部门的力量是不能够做到的，如埃莉诺•奥斯特罗姆所言:“当人们面对公共池塘资源问题时,通常都会有很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑。在这样的条件下,我们决不能保证这些问题可以得到解决。”[3]流域环境事关所有流域地区的利益，流域的治理需要从源头到河口各个地方都积极行政，自始至终地严格贯彻执行流域保护的法律法规。在流域共同体内，每个行政区都有保护流域环境，科学利用流域的要求。这种要求可以成为杜绝流域管理中的“公用地悲剧”和流域环境治理中的“搭便车”现象的动力。处于同一流域的利用者为了自己的利益有监督、防止其他利用者过度使用流域这一公用地的要求。把存在于各利用者中的这种监督要求发动起来，就会形成相互监督的机制，从而有效防止公用地悲剧的发生。

处于同一流域的利用者为了自己的利益有督促其他利用者采取保护公地措施的要求，把这种要求调动起来，就会形成相互督促的机制，促使各利用者采取或一起采取保护行动，实现流域环境的改善。在流域地方政府内生治理水污染动力不足，法律规制力无法积极施行的情况下，通过流域政府间相互监督相互制约的方法提高政府的治污动力是一个有效的方法。制衡的逻辑起点是基于对政府理性“经济人”的假设①，“经济人”在本能情况下都会寻求自身利益的最大化。地方政府在没有外部关于流域水质约束的情况下，都会追求本区域利益的最大化，降低本区域的治污成本，尽量将污染转移到其他区域。地方政府一旦不用承担排污造成的不利后果，那么对于环境保护的严格执法自然缺乏动力。政府“经济人”属性需要有效的制约机制来降低其负面影响。单纯依靠政府内部责任治污，动力不足，在流域生态系统范围与政府行政区域控制系统不一致的情况下，部门利益、地方利益的本身的诉求都可能会偏离设定权力本身的终极追求，也会出现权力寻租的现象。因此，必须加强外部制约，这样不仅可以使得地方政府对内部的约束加强，因为有效的外部约束使地方政府不敢放松对内部污染治理的控制，而且可以在外部机制的设置上进行合理的规划和引导，同时结合环境保护一体化的要求，合理规制行政权力，强调政府的责任，尽量控制政府“经济人”属性的危害。政府之间的相互监督具有约束力，约束力来源于各个行政区对自身利益的关注。不同的政府因为处于同一流域中的事实而成为环境利益共同体。但是环境的供给能力是有限的②，有限的环境供给能力决定了处于同一环境中的利益主体之间的利益是存在冲突的。比如渤海地区，山东省需要利用渤海的纳污能力释放企业和居民产生的废水，同样，辽宁省、河北省、天津市也要这样做。在环境的供给能力确定的情况下，以不超出环境的供给能力为环境利用的上限，某一主体利用环境量的增加意味着其他主体可利用量的减少。这是一种此消彼长的关系。同样，在环境的治理投入上也存在着这种利益的相关性。在治理环境所需要的投入一定的情况下，某一主体不投入就意味着其他主体需要承担全部治理成本，某一主体少投入就意味着其他主体要多投入。这种利益的相关性，利益的此消彼长的关系为流域内利益主体的相互制衡提供了力量源泉。因为每一个利益相关者都不想接受由别的主体肆意消耗环境而带来的不堪利用的环境，每一个主体都不愿自己作牺牲而让别的主体来享受这种牺牲带来的成果。在这里蕴藏着一种力量，这种力量可以监督行为主体利用环境的行为，可以督促利益相关者为保护环境做出牺牲。这种客观存在的力量来自于利益的关联性，是构建法律和设计制度可以利用的力量。如果法律利用这种力量，给这种力量的释放提供法律通道，便可以创造一种相互制衡的机制，一种所有利益相关者出于对自身利益的关心而形成的相互监督、相互制约的机制。这种流域环境治理的制衡机制是一种相互制约的机制，因为所有主体或行政区都处在利益消长关系中。在我们熟悉的行政主体与相对人的关系和上级机关与下级机关的关系中，监督和制约是单向的。我们所说的这种机制还是特别有力量的一种制约机制，因为所有主体或行政区都首先是为了自己的利益才去监督其他利益相关者的，来自自身利益的驱动力显然大于履行执法职责的驱动力。

贯彻制衡方法：完善流域水污染防治法

来自利益相关者的潜在力量的存在，为流域水污染防治法中制衡机制的创设提供了条件。譬如，如果法律确定流域纳污容量的总量控制制度，那么，不管一定行政区的排放许可量是通过分配取得的，还是通过协商确定的，抑或是通过购买取得的，其都会成为其他利益相关者关注的对象。因为一旦实际排放的污染物达到流域污染物排放控制总量，所有主体、所有行政区的排污口就都必须关闭，所有排污活动都必须停止，即使一定主体或一定行政区的实际排放量没有达到其所分得、协商取得或购买取得的排放指标也要照办。又如，如果法律要求或授权一定上级机关要求一定流域的治理必须达到某种标准，为达到这种标准流域内各主体或各行政区被分配给一定的治理任务或商定承担一定的治理任务，在这种情况下，对具体的主体或行政区来说，其任务就不只是完成分配给的或商定承担的治理任务，而是达到法律要求或由法律授权的一定上级机关要求的流域环境质量。如果它不能保证其他主体或行政区都充分履行任务，从而使环境质量达到上述标准，就意味着新的治理任务或新一轮治理任务将“追加”在它头上。有关主体或行政区为避免这种任务的追加会积极开展对其他主体或行政区履行任务的行为的监督。

任何方法付诸实践都需要有一定的土壤，制衡方法也不例外。我们认为制衡方法可以实行的基础有以下几方面。首先，流域内地方政府属于同一行政级别，拥有相同的行政权力，这是政府间实现制衡的首要条件。因为只有主体间实力相当，才能实现有效的对抗，相互之间的监督和督促才能具有约束力，这跟无法想象一个瘦弱的小姑娘和泰森之间能够形成对抗是同一道理，因为二者实力悬殊。其次，各个地方均处于同一流域中，因流域而成为一个共同体，具有共同的利益，这个共同体内的每个成员都有保护流域、维持流域可持续生产力的要求。流域水污染的治理、流域的良好水质，对整个流域来说都是有积极作用的，但是由于完整的流域被行政区划所分割，属于不同的地区，对它的保护和治理也由各个行政区分别实施，各个地区由于发展水平不同，环保意识不同，对水污染防治的执行力度也不同，这样可能会出现地方政府内部治污动力不足或者虽有心治污却担心治污成果会因其他地区的污染而功亏一篑。但是流域是具有整体性的，如果某个地区无视流域的整体利益，那么可能给整个流域都带来不利的影响甚至导致流域生态系统的毁灭，这是流域内各地方政府合作的基础。再次，流域内不同地方的利益还具有差异性，比如有的地区为了发展需要向水体排放和输送污染物，而有些地区则需要有足够的、清洁的水作为发展的必要条件，这种地区之间相反和对立的利益具有“此消彼长”的特点，所以任何一方都不允许他方的利益膨胀，这是制衡的力量源泉。各个地区都要维护本地区的利益，所以它有防止其他利用者过度使用公用地的要求，对其他地区侵犯其利益的行为进行监督；同时为了自己的利益还有督促其他利用者采取保护公地措施的要求，各个地区之间相互监督、相互督促的动力是制衡机制的核心。

恰当的制度设计应当将政府的自利性和功利性协调一致，使其在实现公共利益的同时也能获得一定自身利益的满足。这需要将约束与激励结合起来。要治理流域水污染，就要加强对政府之间的制约，防治政府怠于治理污染和“搭便车”；同时要能使政府更加积极主动地治理污染。为了保障制衡方法的运行，需要建立完善的配套制度。这些配套制度包括：信息监测和制度、流域水污染认定和评估制度以及社会监督制度等。完善的信息监测和制度要求流域内各地方政府根据本流域实际情况协商制定江、河、湖、库水环境监测方法和评价标准体系，布设本流域监测站点，构建断面监测体系。流域监测信息由协调机构汇总，统一通过媒体、网站和公报等形式向社会。需要专门的监测机构，提供有关污染削减监测信息或有关水文影响因素的资料，提高水污染治理的效率。完善流域水污染认定和评估制度要求明确规定水污染评估程序和方法规范，在水污染发生后，要由流域保护协调机构指定的权威机构对水污染进行评估，增强水污染认定的权威性和规范性。流域水污染的治理离不开公众的参与，完善的社会监督机制要求政府要受理公众投诉，接受公众监督，听取群众意见，对治污执行不力的情况及时查处并通过媒体向社会公布，社会监督机制将来自公众的压力转化成政府治污的动力。

作者：朱雯单位：中国海洋大学法政学院