一、绵阳全市粮食生产现状

尽管绵阳粮食生产已经实现了“六连增”，但囿于各种客观因素的制约，持续增产面临一系列挑战。

（一）粮食生产呈结构性萎缩。由于抗自然灾害风险能力不足和比较效益的拉动，全市10多年来通过“水改旱”、“粮改经”种植，加剧了粮食生产的结构性矛盾。据资料分析，1999年粮食产量创下绵阳历史纪录，达到246.28万吨的高位，随后受农业结构调整影响，产量一路下挫，2001年创下新低，仅为181.5万吨，以后几年呈“马鞍型”变化，从2007年开始，粮食产量逐年上升，但稻谷产量从1999年的112万吨，跌至2012年的98.6万吨，下降12%，占总产量的41%，比10多年前净减少13万吨（主要是播面下降）。数据显示，全市10多年来粮食产量虽呈波浪式小幅增长，但总播面下降，稻谷结构性萎缩，这也表明了粮食生产的后续能力值得担忧。

（二）生产环境已整体性变差。全市粮食生产因农业用地面积不断减少，城乡差距扩大，城市化、工业化蚕食优质土地，形成土地资源存量质差、生产成本上升、青壮劳动力从农业净流出，从而使有效劳动供给不足，传统的劳动密集型生产方式难以维持，大量土地撂荒或粗放经营，使粮食单产下降，加上农业基础设施年久失修，毁损严重，水资源枯竭，长期滥施化肥农药，土壤板结，土地肥力透支的原因，产出商品粮食品质不高，市场竞争力弱化。据统计，从2008年以来，在耕地面积基本不变的情况下，全市化肥施用量已增加了1.5万吨。在一些地方，由于擅自开采矿山导致水土大量流失，农作物重金属超标，使“舌尖上”的污染加剧，不仅粮食可持续生产能力降低，而且加快了各种生产要素从农业领域单向地向外流动，从而将粮食生产逼入困境。

（三）粮经比价现不合理因素。粮食商品作为农户的传统收益项目，多年来一直以微利或亏损的方式存在，尽管粮食市场放开后国家采取了一些保护措施，如粮食补贴、最低收购价政策等，但粮农种植粮食作物的收入远不如外出打工、以及种经济作物和搞其他副业的收入。据对梓潼一些农村的调查，近年来稻谷生产成本含薄膜、种子、化肥、农药、人工、机械等，每亩达到793元，而稻谷单产600公斤左右，按现在市场行情每公斤2.37元，每亩毛收入1422元，扣除成本，每亩获利629元。小麦每亩生产成本620元，卖出毛收入927.2元，获利307.2元。玉米每亩生产成本590元，卖出毛收入1013元，获利423元。而种一亩花生可获利约1100元，种一亩生姜可获利2400多元，种一亩白菜可获利860元，种一亩土豆可获利900多元。由此可看出粮经比价多年来仍维持在不合理水平，国家托市收购虽提高了价格，但由于网点所限和水份、杂质要求高，劳力不足等原因，不少农户就近出售粮贩子，并未从该政策中受益。

二、粮食生产制约因素的形成

粮食是重要的战略物质和人民生活必需品，历朝历代都受到统治阶级重视。尽管我国政府对刺激粮食生产在各个时期采取了不同对策，但受各种因素影响，目前生产发展仍受到以下因素制约。

（一）生产集约化形成缓慢。我国人均耕地面积为1.59亩，绵阳人均耕地面积只占全国的81%，仅为1.29亩，加上山地、丘陵分布比例较大，粮食生产仍然在很大程度上“靠天吃饭”，抵御自然灾害的能力较弱。随着农村联产承包责任制推行40余年所取得的改革“红利”殆尽，要保持粮食生产持续稳定发展，必须改革现有粮食生产模式，探索粮食集约化、规模化的路子。据调查，绵阳农村现有土地利用率并不高。一是土地基本上按农村人口平均分配，把整块土地分割成若干小块分户经营，这样就使田埂、沟渠占了不少面积，导致了土地资源的浪费。二是由于承包土地分散，对耕种、施肥、打药等农事活动和收割很不利，不仅耽误时间，而且增大了农户费用支出。三是耕地切块后面积狭小，形成的分户“壁垒”不利于机械化耕作，只能由农户用传统工具进行生产，既不利于生产规模的扩大和专业化分工的形成，也阻碍了农业技术的进步。虽然，近年来城市周边和自然条件较好的地方已经在尝试农村“第二次改革”，但进展不大，效果甚微，主要是有关政策、制度不配套，“大气候”尚未形成。

（二）粮补简单化效果较差。粮食直补政策已经推行10年，效果如何评价，受益农户最有发言权。当初出台这一政策是解决农民种粮效益低、帮助农民增收的积极举措，但由于中央层面未深入调查，全国“一刀切”按土地面积进行补贴，各地在操作中为方便省事，对土地面积不加核实，凭历史资料进行发放，使土地撂荒、沟渠占用等土地减量仍享受补贴，这种追求发放简单化、快捷化的“普惠制”方式，忽略了补贴的针对性特点和补偿性原则，稀释了种粮农民的利益。这种“及时雨”的补贴虽然为农户所盼望，但下成了“毛毛雨”就使效果大打折扣，种粮和种菜、种其它经济作物都能享受粮食补贴，粮经差不仅没缩小，反而在加大。对此，粮农既纠结又无奈。

（三）粮食优质化程度过低。2013年，同志在国家粮食局工作调研时指出：做好粮食工作要“广积粮、积好粮、好积粮”。其中核心是要“积好粮”，也就是要适应人民生活水平提高后对优质粮食需求增大的现实，扩大优质粮食品种的种植，改善现有粮食品种库存结构，加大优质粮食品种的市场投放。从全市的情况来看，优质粮食种植面积不大，新品种引进单一，示范效果较差。一是农户对种老品种经验丰富，优质品种技术要求相对较高，从而有排斥心理；二是担心种优质品种销路问题，价低不划算，价高不好卖；三是现有成片种植的优质粮食，订单均是较大的粮食加工厂签定，还未普及到所有粮食收购主体；四是目前粮科所提供的优质粮食种子较多，尚未培育出一个高产性能稳定、优良特性突出、地域性弱化的“当家”品种。在农户分散经营土地的情况下，粮食优质化的路子还很漫长。

（四）农村城市化劳力流失。随着“两化”互动的进程加快，以及户籍制度改革的推动，农业人口“身份”变化带来的一系列问题，使粮食生产再入窘境。农业人口与城市人口的此消彼长，加上向现代农业转型的滞后，粮食生产者后继乏人已是不争的事实。如果说过去农村留守人员为妇女、儿童和老人，那么，现在农村留守人员仅剩下建国初出生的一代和儿童，因为青壮年妇女也涌入了打工潮，传统意义上的“农二代”、“农三代”已不屑于“祖业”，想方设法要脱“农皮”。除收种季节尚有少量农民在田间从事农事活动外，其余时间“满目青山不见丁”。

三、粮食生产可持续发展的对策

要做到粮食生产的可持续发展，必须保持生产、流通、消费的总体协调，形成各环节相互制约、相互促进、相互调节的机制，实现良性循环。粮食生产是粮食安全的保障，也是粮食产业链条的源头，在社会经济发展和人们日常生活中具有至关重要的作用。因此，探寻市场化条件下的粮食生产发展规律，总结历史经验教训，分析当前和长远我国粮食供求格局对区域粮食安全的影响，研究适合全市市情的可持续发展对策，具有十分重要的意义。

（一）加快《粮食法》的立法进程。在我国，有关“天下粮仓”的事就是大事，粮食问题既是经济问题也是政治问题。从历史的经验教训和国际政治的现实来看，国内粮食自给率必须保持在95%以上，否则，在国际上将受制于人。从计划经济到市场经济的转型过渡期，我国粮食生产经历了“卖粮难”、“收粮难”、“十连增”的起伏变化。据《粮油市场报》信息，全国粮食进口从90年代的2000多万吨上升到了2013年的7000多万吨，10多年间上涨了3倍。而2013年国内粮食自给率已下降到了87%，供求缺口主要来自工业用粮和养殖需求的增大，为解决供求矛盾，增大了对国际粮食市场的依赖性。对于并不乐观的粮食供求形势，我们必须从法制上规范生产者、市场经营主体、消费者的行为，从稳定生产、促进流通、科学消费上选择突破口。目前，《粮食法》在征求各地意见后，已提交全国人大常委会，亟需由下而上推动立法的尽快形成，以取代当前粮食政策和法规碎片化、区域化、薄弱化的现状，给粮食安全提供良好的环境保障。

（二）坚守粮食区域安全的耕地“红线”。我国虽地域广大，但人均占有耕地面积少，良田沃土资源更稀有，近30年来随着土地资源的过度开发利用，城镇建设、工业扩能和交通优先发展，使粮食生产在农业结构调整后面积减少，虽然目前趋于基本稳定，但产量增加主要依赖追加化肥、技术和其它生产要素的投入。目前，土地的利用效能已经达到“极致”，确保粮食安全的最后一道防线就是守住基本耕地这条“红线”，各级政府不能以各种建设为借口擅越“雷区”，这要成为严格的任期考核内容逗硬执行。全国耕地面积稳定在18亿亩已成基本国策，而绵阳耕地面积从社会经济事业发展的保障来看，必须稳定在420万亩的水平上，这是不能逾越的“红线”，否则，粮食区域安全将亮起“红灯”。

（三）改革粮食补贴发放方式。粮食补贴是国家给予种粮农民生产粮食后对社会贡献的一种补偿方式，理应按粮食商品贡献率大小进行补偿。各级政府应向中央提出建议，改革现有的粮食直补办法，在主产区试点后向全国推广。一是可以采取统一的收购票据，由有资质的市场粮食收购主体向农户收购，收购过程可借鉴托市收购办法，由粮食、财政、农发行加强监管，农户凭交售粮食票据在乡镇财政所领取粮食补贴，交售价格随行就市（托市启动除外）。二是可以将粮食补贴款直接算进粮食收购价格，由收购企业（个体）向当地财政结算补贴。三是补贴款原则上当年用完，确有结余的列入财政专户第二年集中使用。无论哪种办法，都有利弊，应强化监管，重点杜绝农户转手购入粮食套取补贴的行为，发现一起，严肃处理一起。

（四）建立土地合理流转机制。粮食生产要适应科学种田生产社会化、规模化、集约化的需要，在主产区发展适度规模经济，使粮田经营和管理集群化，专业化，促成粮食生产要素的优势聚合，达到增产增收的目的。实践证明，土地规模种植和一家一户分散经营相比，优势更为明显。一是土地相对集中，小块变大块，原来过多的田埂、沟渠、路道被清理平整，减少了土地的损失浪费。据有关方面统计，10块零星土地变1快整地，将至少多出600-700㎡。二是土地成片经营，可以使同量的化肥、农药、薄膜等生产资料发挥最大的效益，甚至还可以减少投入，节约成本。三是劳动力成本可得到有效控制，机械化作业可无障碍开展，单位面积效益增加。四是有利于农业新技术成果的推广，适宜粮食新品种、特别是优质品种的成片示范，以及“订单农业”的实施，对促进农业科技进步，提高土地的产出率和经营效益具有重要作用。实行土地流转各地情况不同，采取的方式各异，关键是因地制宜，切实可行。绵阳县市区自然条件参差不齐，灌区受益不均衡，易旱、经济不发达的镇乡不在少数，采取流转的模式必须具可操作性。一是农村经济组织活跃，农户对专业协会参与度高的地方，可以采用协会+农户或公司+农户的模式，实行集体化运作，在机制上注入持续发展的活力，推动土地有序组合，形成新的生产经营服务格局。二是在粮田基础条件较好的地区，尝试土地入股分红，由种粮大户牵头与农户签定土地入股合约，村委会对合约监证，明确农户的权利义务和分红比例，粮食产品收入减去成本，按（种粮大户）3:7（农户）或4：6进行分红，利益分享，风险共担。三是在交通条件较好和水利设施齐全的地方，可实行土地租赁模式，由出资人向农户招租，农户按土地级差确定地租价格，租期至少10年以上，以利出资人对租赁土地追加投入和改善生产条件。四是在自然条件较差，种粮收益较低，撂荒又难舍弃的地方，可以较低的土地出让价格，交与种粮能手代耕代种代管，农户还可季节性为其生产“打工”，也为就近劳务输出创造了条件。

（五）适应市场规律调节种粮面积。要保持粮食生产者有稳定的收益，就必须遵循市场经济规律，关注国际国内粮食供求动态，利用发达的资讯手段，分析在一个生产周期内粮食价格的大致起落和走向，从而制定生产扩能或调减的相应对策，落实生产要素的分配比例，做到未雨绸缪，防止盲目生产带来收益风险。以近几年为例：本地大米市场价格一直维持在每50公斤180元-190元之间，主要是东南亚周边国家低端大米，通过边贸和走私大量涌进我国，打乱了原本正常的国内流通秩序。据一些加工企业透露，来自越南、巴基斯坦、缅甸的进口大米价格是每百斤172元，加工企业要想从本地收购中获利，只有购买这些低端大米与本地大米掺和出售。而国家推出的最低收购价远高于市场大米折合稻谷的价格，但因仓容紧、库点少的制约，农户受益面受到一定局限。尽管如此，表面上农户是增收了，但国家收储两年后吐库，加上还有各级储备粮轮换，不仅新陈价差损失巨大，而且市场粮价低迷恶性循环，从长远看，对生产、流通、消费有弊无利。解决以上难点，不仅要靠国家有关部门制定有效措施，强化边贸食品检验检疫、税收、通关等手段，还要对现行的最低收购价政策和其他惠农扶持政策进行改革完善。我国人多地少，不可能实行土地休耕制度，但完全可视市场情况调减或调增种粮面积，用市场手段实现粮食供求的基本平衡，培育产销顺价的市场形态，保护粮食生产者丰歉收入稳定，推动绵阳粮食生产可持续发展。

（六）逐步增加对辖区粮食流通基础设施的投入。生产与流通唇齿相依，在发展粮食生产的同时，各级政府须加大对粮食流通设施建设的财力投入，不能两眼向上，撇清本级政府的粮食安全责任。应严格“产粮”、“产油”大县奖励资金在生产、流通上的分配比例，财力相对较好的产区县（市区）应列出专项资金，用于解决粮食流通基础设施建设滞后于生产发展的问题。只有做到了生产和流通的协调，才能实现粮食生产可持续发展的目标。

作者：谢安忠单位：绵阳市发改委