一、问题的提出

农业是一个非常特殊的国民经济部门。尽管它对国民收入的贡献率随着经济发展水平的提高而日趋减小,但是它在保证人民生活水平,稳定国民经济等方面所起的基础性作用却是不可忽视的。农业生产过程中始终面临多种风险,有些风险对某些产业造成的负面影响较大,如非典对人工饲养果子狸产业的影响,禽流感对养禽业的影响。有些风险甚至对某一地区带来毁灭性的打击,如2007年冬天发生在我国南方的冰雪灾害,2008年5月12日发生在四川汶川的8.0级大地震。这些现象令不少农业经营者对农业的经营投资望而却步,阻碍了我国“农业要发展,农村要小康,农民要富裕”伟大目标的实现。所以,正确认识农业风险,积极吸收和借鉴发达国家防范农业风险的措施,建立符合我国国情的多元化风险防范机制,是我国农业健康发展的一项重要任务,不容忽视。那么当前我国农业面临的主要风险是什么?其风险防范机制的现状又是怎样的呢?与国外发达国家相比我国在风险防范方面又该作何调整?研究并解决这些问题对防范农业风险和制定农村经济发展策略,具有极为重要的意义。

二、农业面临的多种风险

农业生产中存在多种风险,目前我国农业主要面临五种风险。

1·自然风险。农业是农户收入的主要来源,而农业生产是一个生物学过程,对自然条件具有很强的依赖性,来自自然界的干旱、洪涝、滑坡、泥石流、森林火灾、病虫害等都会影响农业生产活动。我国又是世界上发生自然灾害最为频繁的国家之一,这些自然灾害对我国农业生产已构成严重影响,从1985年到2007年,平均每年受灾耕地面积占到全部耕地的40.5%,成灾面积占到全部耕地的22.6%。

2·技术风险。技术风险是指农业技术采用后的实际收益与预期收益发生背离的可能性。在农业科技成果的实际应用中,由于技术本身的难度与复杂性,及农民自身的人力资本投资的不足和外部环境的影响,可能发生实际收益与预期收益的偏离而使农户蒙受经济损失。农业生产是一个经济再生产和自然再生产相互交织的产业部门,具有周期长的特点,而农业技术和农作物品种的应用则具有区域适应性,这些都增加了农业生产的技术风险[1]。

3·市场风险。农户走向市场,这一趋势不可逆转。在市场经济中,经营决策要受到价值规律和平均利润率规律的制约,一旦决策失误,不能实现商品使用价值向商品价值的“惊险跳跃”,摔碎的就不仅是商品,还包括商品背后的生产经营者。尤其是我国农业是在小规模分散经营的条件下进行的,市场信息本来就不灵,即使有市场信息,也因农业生产周期长,季节性强,生产和需求弹性太小,难以对市场需求的变化及时作出反应。这类风险严重时可能使农业经营者惨遭破产。

4·政策风险。即因国家农业政策的调整而带来的风险。如利率、税率、补贴政策、农产品收购的政策等发生变化,给农户带来的风险。假定在国家规定玉米必须按收购价格统一收购以后,由于玉米统一收购价格的常年低迷,某些农户压缩了玉米的种植面积,改种其他作物。但伴随家禽肉类的价格持续上涨,政府又出台了对作为饲料主要原料的玉米实行优厚的收购价格和鼓励其销售的奖励政策,这样一来则给减少玉米种植面积的农户带来一定的经济损失,于是便形成了政策风险。

5·制度风险。是指农业制度在改革、变迁和实施过程中,由于制度主体和制度客体对其制度结果的不可预见性,导致制度绩效与预期收益发生背离的可能性,进而导致损失的风险。特别在中国加入世界贸易组织的过程中,如果不能适时地在农业制度主体和客体方面进行及时的调整,就有可能产生制度上更大的风险。

三、农业风险防范机制的现状及与国外经验的比较

20世纪80年代初实行土地家庭承包经营制度以后,我国农户成为自主经营农业的经济单位,从而成为农业风险独担的主体。同发达国家相比,我国在农业风险的防范与管理方面存在着严重不足,具体可从以下几个方面来看:

1·农民利益集团的缺失

利益集团在西方发达国家的政治、经济、社会生活中发挥着重要作用。在西方政治学中,利益集团又称压力集团,通常被定义为“那些就有共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人或有组织的实体”[2]。在美国,农场主利益集团的力量强大,他往往可以左右国会和白宫的决策,切实保护农业经营者的利益。在日本,农民具有较强的利益表达能力,在政治市场上一直处于优势地位。依托自己的得力团体———“农业协会”,虽然日本农业人口不足全国总人口的5%,却控制着全国25%的选票,从而迫使政府决策时必须顾及农民的切身利益和要求,大大减小了农业风险带来的损失。在这些国家,农民利益集团的存在有力地维护了农民的利益,农业风险防范能力根本就不是问题。但在我国,农民显然没有自己的利益集团,这一缺失,使得我国农业风险防范能力极为脆弱[3]。

2·防范农业风险研究机构的缺失

在西方发达国家,为防范农业生产经营过程中出现的多种风险,确保农业安全。一般均设有专门从事农业风险防范的科学研究机构。例如,早在1850年开始,美国政府就在每一个州都用联邦政府无偿赠送的3万英亩土地建一所农业大学,确保其州内每一个县都有一个农业风险防范研究机构,作为农业大学的教学研究和服务延伸,便于推广先进的农业科学技术,及时化解各种农业风险。法国也同样,于1975年开始为防范种种农业风险,在大学和有关部门成立农业风险研究机构,政府投入巨资资助研究[4]。但我国目前还没有专门从事防范农业风险研究的科研机构。针对我国是世界上农业风险高发的农业大国,这不能不说是一种遗憾。

3·农业保险在风险防范机制中作用甚微

农业保险已经成为发达国家防范农业风险的成熟措施。它在分散风险、减少风险损失、保障农民利益、稳定农村经济和恢复灾后农业再生产方面起着十分重大的作用,是一条重要的保障措施。如美国、加拿大政府都以法律的形式规定必须从人寿保险财产保险的高额利润中划出一块用于开展农业保险,从而使风险较大的农业保险行业在国内得到普遍实行;日本对农业保险按险种不同提供不同的保费补贴,本国政府义务承担农民共济联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。为农业保险的发展提供很多优惠政策;法国也对农业保险提供高额补贴,农户只需交20%~50%的农户保险费[5]。而我国在此方面虽起步较早,但发展缓慢,作用甚微。我国于上世纪80年代有中国人民保险公司开始在全国一些地区推出了农业保险,当时对保障农业风险起到一定的作用。然而由于农业生产条件差异较大,农业内部各业之间以及不同地域之间农业风险各异,农业保险又存在难以控制的道德风险,赔付率高,亏损几率大的难题。有调查表明近28年来,农业保险累计保费收入仅83亿元,其中赔款支出就有74.4亿元,赔付率高达89.63%。一般而言,如果赔付率超过70%,保险公司就会出现经营亏损。保险公司有追求利润的商业动机,面对风险高、理赔繁琐的农业保险,几乎不再办理。致使农业保险的市场份额在本来就很低的基础上持续下降,从20%降到2001年的1%,2002年的0.61%,2003年降到不足0.5%。这不但远远低于西方发达国家水平,也低于一些发展中国家[6]。

4·农业信息服务体系尚未形成

当前我国农业信息服务体系存在的突出问题是:一,农业信息过于分散,互联互通程度低,服务网络的覆盖面不宽;二,信息标准不规范,信息资源整合开发程度差距大,共享程度低;三,广播、电视、电信、报刊等常规媒体传播农业信息的作用尚未得到充分发挥。此外,我国农业信息渠道单一,信息传播到基层特别是在乡级以下的广大农村容易中断,并不能真正为广大农民防范农业风险服务。而早在1980年,美国就使农业信息服务体系发展为一种新型的农业产业,现在提供网络化农业信息服务的竟有800多家服务站,农场主可以充分利用这些资源,再结合高新技术信息工具如全球定位系统、空中卫星摄影以及其他信息传递工具来收集大量农业数据。包括气象预报、环保法规、病虫害预报等信息,从而提早做好减灾防险准备。

5·农村人力资本投资不足,农技推广体系难见成效

随着市场竞争的加剧,农业对科技的需求有增无减。然而由于我国长期的农村人力资本投资不足,使广大农民的基本素质和农业科技知识无法达到推广农业新技术的水准要求。更多的农技推广活动仍以行政命令形式进行,带有一定程度的强制性,根本没有从实际考虑农民的农技接受水平。所以一旦技术盲目推广,便已种下风险的种子,甚至还会扩大。技术风险便由此产生。在此方面做得较好的是英国政府,每年都拿出专款对农民培训和更新农业科学技术,最新农业科技成果都是免费发给农民,并派出专业农业科技人员深入农村为农民讲解。切实提高农村人力资本的投资水平,为农技推广铺平道路。

6·期货市场未能真正发挥作用

期货市场具有发现真实价格和风险转移能力。发展规范化的期货市场,是加拿大、美国等农业发达国家采取农业风险防范的有效措施[7]。世界银行一直都极力提倡发展中国家利用期货市场来防范农业市场风险。但现在我国期货市场很不规则,农产品期货市场主体发育不充分,市场规模又小,风险监管力度不够,参与主体缺位,套期交易与投机交易不平衡,难以起到转移农业风险的应有功能。

四、结论与政策性建议

从以上分析可以看出,当前我国农业风险防范能力十分脆弱,其体系很不完善,种种事实说明我国农业风险防范机制严重缺失,这已是不容争论的事实。而伴随我国经济体制与经济结构的双重转型和WTO规则的束缚,必然使农业风险问题放大。因此,通过研究和分析国内外经验教训,仅仅依靠现有的防范机制是远远不够的,多元化的农业风险应对机制在我国亟待建立。笔者建议:

1·建立多元化农业风险防范机制需政府的政策支撑

长期以来,我国政府应对农业风险的主要政策是采用灾害后补偿,而此政策已不能适应WTO新规则。政府应当重视对农业风险防范机制的建设,其正确选择只有利用WTO规则中“黄箱政策”和“绿箱政策”,结合中央解决“三农”问题及构建和谐社会的背景,参考十七大提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设的相关内容,借鉴国外政府相关理论及经验,按照可持续性发展的理念,提出积极的政策措施支撑风险防范。[8]

(1)加强农民利益集团组织建设。在激烈的市场竞争中,我国农民是最易受伤的一族,尽管人数最多,但却没有形成能维护自身利益的集团,所以农民的利益根本无法像美、日等国家那样得到应有较为理想的维护。这也与中央政府提倡的“人民利益高于一切”的宗旨相违背。因此应从政府重视的角度,给出具体的农民利益保护政策,才能降低农业风险带来的损失。

(2)投入巨资兴建农业风险防范科研机构。此领域是一种公益性很强、投资巨大的部门,只有政府部门积极的参与,才能保证资金链的延续,才能充分调动全国农业大学在此领域的教学研究,才能把水利工程、农田基础设施、农业生态保护以及防治病虫害等纳入农业风险防范科研机构,才能做好农业风险防范建设。

(3)建立农业风险专项基金制度。农业稳定的收益并不只是农民,也包括农业生产者、农产品经营者、农产品消费者和全体政府部门在内的整个社会。农业受灾的损失也不能只局限于农民,也会波及到整个社会。因此,根据享受利益与负担支出相一致的原则,由政府牵头,成立农业风险专项基金委员会,负责基金的使用和管理。风险基金可根据国家、社会和农民按照一定比例共同出资组建。主要用于农民购买农业保险的补贴,平抑农产品价格的过度波动和解决农民的灾后补偿。这一制度在西方农业发达国家已经运行多年,效果很好,值得借鉴和学习。

2·响应WTO“绿箱政策”充分发挥农业保险作用

对于农业风险,通过农业保险来进行会聚并集中承保是防范农业风险中十分重要的政策之一。国外多年来开展农业保险的先进经验已经证明这一点,且它又是世界贸易组织允许并支持农业发展的“绿箱政策”之一,具有促进农业产业化,稳定农业收入,提高农业贷款的预期收益和经济业绩。我国在发展农业保险方面,既要积极借鉴国外开发农业保险的成功经验,更要结合我国国情,发展适合我国农业和农村的保险。

(1)建立健全的农业保险法律法规。目前我国的《保险法》对农业保险未作具体规定,法律在农业保险方面几乎空白。为此,国家应加快农业保险的立法,尽早出台《农业保险法》,对农业保险的地位、经营原则、实施方式、各级政府的职能角色等作出明确规定。使农业保险参与主体的行为有法可依,为农业风险保险提供法律保障。

(2)成立专业农业保险公司。在国外,日本、美国、菲律宾等早已成立专门的农业保险公司,在本国农业风险的转移和补偿上已形成成熟机制,值得一提的是,我国现有众多的保险公司争夺市场,但无一家在从事专门的农业保险。我国已加入世贸组织,这一问题的研究和解决尤显迫切。

3·加强农业信息化建设和运用

只有加快农业信息化建设,提高农业信息化水平,构筑对称的信息交流平台,才能保证农业经营者获取防范农业风险信息渠道的畅通;才能增强对自然灾害、市场变化等信息的预测、预报能力,提高农民决策水平,减少风险损失。为此根据我国现在的国情,应尽快制定出全国各地各行各业农业信息体系总体网络实施计划,以县乡供求信息网为基础,步形成覆盖全国乃至国际农业市场的信息网络。及时准确的农业市场预测、预警信息,尽可能的把风险化解在萌芽状态。

4·推广高科技农业,加大农村人力资本投资,化解农业技术风险

高科技农业在化解农业风险上的作用是显而易见的,不仅是解决农业耕地资源稀缺的根本出路,也是解决农业可持续发展的有效途径。在我国要发挥高科技农业化解农业风险的作用,就必须改革现行农业技术推广体系,终止以往多为政府行政命令的推广办法。在进行农业技术推广中,应以农户为中心,农户是技术的最终需求者。考虑到我国农民的实际素质和农业科技知识水平,充分吸收英国、日本等农业发达国家在农业科技推广中的成熟经验。只有加大农村人力资本投资,组织农民进行农业科技知识培训,提高农民综合素质,才能使农民认识到新科技农业的潜在利润。农民才会变被动为主动的去接受高科技农业,成为推广应用的主体。

5·发挥期货市场的作用

要发挥期货市场转移农业风险的作用,建立健全的农业期货市场法规是必不可少的条件。只有建立了期货市场法规,才能规范市场交易行为,依法打击违规行为。帮助农民通过农民利益集团参与到期货市场中来,引导他们通过组织了解市场信息和市场变化,使其正确认识它的作用,做到理性地参与交易活动。促进我国农产品期货市场健康稳定有序地发展,真正成为分散和转嫁农业风险的有效机制。