一、引言

农业保险是为农业生产者在农业生产过程中对所遭受的自然灾害和意外事故给予的补偿保障，由于农民在防范自然灾害时往往处于弱势地位，一旦出了问题则会对整个经济造成重大影响，现在对农业风险大多是进行事后补救，所以利用农业保险来进行调节以及风险分担不但对农民有益也可减轻政府一部分的压力，保证整个生产经济环境的正常运行。从2002年《农业法》中正式提出“建立政策性农业保险制度”，到2007年我国选取具有代表我国东、南、西、北、中部农业生产特点的6个省份，对农业保险实行保费补贴，正式进行政策性农业保险试点工作，经过7年的发展，政策性农业保险的推广省份和规模不断扩大，在取得成绩的同时也存在不少问题。对农业保险存在的问题进行深入分析，并提出相应对策建议具有一定的现实意义。

二、我国农业保险存在的主要问题

（一）补贴品种少，不能满足实际需求从种植业险种部分来看，目前有中央财政补贴的品种只有12种，覆盖的是主要的粮食作物、经济作物，和森林保险，品种数量还十分有限，尤其在林木果树方面的保险还是空白。由于我国地域辽阔，省份的实际情况各有不同，各地区的特色品种还没有得到满足。以湖南为例：根据湖南省财政厅的文件，湖南目前有财政补贴的种植业险种共有7种（水稻、棉花、油菜、甘蔗、玉米，公益林、商品林），结合湖南农业生产当前实际，险种还是比较有限，与当前的实际需求还是有一定差距。

（二）补贴层级广，地方财政能力有限由于每级政府都有补贴任务，所以对地方财政能力是个挑战。我国幅员辽阔，各地区经济水平发展不平衡，具体到各省份、各市级更是差异巨大。以湖南为例，2011年时排名第二的株洲的财政收入分别是排名垫底的娄底、益阳、湘西州、张家界的2.8倍、3.2倍、4.3倍、6倍，在查阅一些市县的政府和财政相关网站以及实际走访中也发现，由于受限于地方财政水平，很多市县就只能拿出资金补贴二、三个险种，或者干脆不扩大承保规模，这样一来农户负担的比例就会增大，农户的参与积极性就会受到影响。

（三）监管不足，道德风险严重根据《农业保险条例》：农业保险的监管主体是国务院保险监督管理机构，即中国保监会，监管对象是是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织。一般认为保险中产生的道德风险问题主要是发生在投保人身上，即一些投保户会隐瞒事情真相或者故意制造虚假事例来骗取保费，可是农业保险比较特殊，它的投保工作不是像一般的商业保险发生在保险机构和投保户之间，而是在政府、保险机构、投保户三者之间。根据下面三个案例我们看到，由于国家会下发保费补贴，所以在资金下拨和落实过程中即有可能有部分政府人员和保险公司人员利用职务之便，加以利用操作来骗取财政资金的事件。所以在监管层面，不能只是对保险机构的监管，对政府部门的违规行为也要作出规定。（四）保险理赔环节测定难，缺乏科学有效的技术保障以种植业保险举例，种植业保险的理赔是按照种植物生长程度来决定，比如水稻，划分为三个生长期，每个生长期的理赔额不同，当灾害发生时，受损农作物就根据所在生长期来确定基数来计算应赔款。那么损失率具体下来到底是怎么个计算法，农户和工作人员都有自己的看法，目前也没有一个公认的可以量化的标准，所以在测定时就受到工作人员自身技术水平的限制和主观因素的影响，很多新闻报道里也出现过由于认定标准双方存在意见不一，农民对理赔不满的情况。

三、促进农业保险发展的对策

（一）扩大补贴品种，因地制宜开展地方特色品种在现有粮食作物、经济作物、森林保险和牲畜保险已不断完善的情况下，国家应尽快出台家禽类、渔业、林木果树类保险的补贴方案，施行方法可以先选取部分产值比重大同时地方财政实力有限的省份开展试点工作，在积累试点经验后可以考虑在全国铺开。各地方政府应该在落实中央补贴品种工作的前提下，因地制宜开展省内各市县有地方特色同时贡献比较突出的各类经济作物，逐步扩大承保范围。（二）实行差异化的补贴政策，减少补贴层级目前虽然在补贴政策上，中央对中西部的补贴要高于东部5-10个百分点，但是由于补贴政策的层级性，具体到各个省、各市县级财政水平差异巨大，所以在补贴水平上，在东部一些富裕的省份可适当再减少中央补贴比例，主要部分由省级财政提供，在中西部省份尤其是一些农业大省则继续加大中央补贴比例，对于省内既是农业大县又是贫困县的地区则尽量取消县级补贴，加大省级补贴，以减轻地方财政压力。

（三）整合监管资源，提升监管效率目前农业保险监管机构是中国保监会，财政、农业、气象、防疫、等相关部门则各司其职，负责农业保险的协调推广。在此基础上，一方面既要注意明确各部门职责，防止监管空白或者职能交叉现象，另一方面则要加强各个部门之间的沟通，理顺关系，提升效率。此外，有了自上而下的监管，还要建立自下而上的反馈机制，要设立一些相关部门或反馈渠道，维护投保户的相关权益，鼓励投保户对农业保险工作当中不合理的部分提供自己的建议，对其中的违法违规行为进行检举，落实内外监督，让农业保险公开、透明、有效率的进行，建立起有效地保障机制、防范机制、惩戒机制。

（四）加强与农业技术部门交流合作，完善理赔工作由于目前查勘定损技术的有限，农业、气象、水利、防疫等各个部门和保险机构应该整合资源，同时加强和各高校的交流合作，国家也要给予一定的资金补助，充分利用智力资源，尽快出台科学、有效、可量化的查勘定损细则，使险种设计方面更为合理，理赔方法上更为科学。同时保险机构也要加强对保险人员的培训，提高他们的业务素质与业务水平。

作者：石少华盛智颖单位：湖南农业大学商学院湖南富兴集团有限公司