本文作者：姚弘之作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院

国内外规制理论和经验借鉴

1国内外规制理论

1）规制的概念

规制是依规而制。即依据一定的规则对社会经济活动进行的引导和控制。政府规制是指政府依据一定的规则、标准、规范和要求等，运用法律、经济和行政等手段措施，对社会经济活动进行引导、控制和调节，以使这些活动在一定的框架内，达到较好的状态。规制的核心是解决信息不对称下的最优激励问题，规制体制设计的关键就是要设计有效的激励合约，为企业提供适当的激励以达到成本效率。

2）国内外规制理论

①西方的激励规制理论西方的规制理论，从19世纪末至20世纪70年代，大体上经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论、可竞争市场理论四个阶段。20世纪90年代以后，西方规制理论进入第五阶段，在发达国家出现了一种新的规制理论——激励规制理论。该理论吸收了博弈论、信息经济学等前沿理论成果，并以此为分析工具，分析了如何向企业提供适当的激励，从而促使它做出有利于提高社会福利的行为。在信息不对称条件下，问题的关键是设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用信息优势采取机会主义行为。激励规制理论的政策性很强，它在实际中的应用主要有特许投标制度、区域间竞争、价格上限规制以及社会契约制度。激励规制理论为人们对规制问题的思考提供了一种崭新的思维方式。②国内成本规制理论国内发表的《市场失灵与成本规制》说明了成本规制的必要性，指出市场经济需要作为社会代表的政府提供更多的市场规范与市场服务，而服务产品市场还需要政府更多的直接介入及控管，包括通过对产品成本的稽查、监督与规制等管理，以维系合理的市场价格，从而规范市场并保护消费者利益[1]。同样在国内发表的《用成本审计提高激励性规制的效率》提出为了改善激励性规制的效果，减少社会福利损失，在激励性规制中引入一种事后的规制工具——成本审计，即在生产完成以后，规制者通过对企业的生产成本进行审计，得到企业成本的真实数据，并与企业的事前汇报相比较，对谎报成本的企业处以罚款。与单纯的激励性规制相比，只要审计成本较低，事后成本审计的方法就能够有效地优化资源配置，减少福利损失，提高规制效率[2]。

2国外经验

1）英国

规制的实践最早始于英国。保守党推举的撒切尔政府上任后，为扭转英国经济的疲软，力主规制改革，推行了一系列的措施，包括电信、电力、供水、供气等主要的公用事业的私有化和放松规制。当时，随着私有化进程的推进，以私有制为主的公用事业出现了自然垄断的趋势，然而传统的规制方案却不能解决随之而来的问题，于是重新构建规制体系的任务显得十分紧迫。在这种情况下，当时伯明翰大学教授Littleehild（1983）受英国政府委托设计了一个针对电信产业的价格规制模型，也就是价格上限模型，其目标是把价格和利润保持在一个既不失公平又能刺激企业提高效率的水平上。由于撒切尔政府的大力支持，以价格上限（成本上限）为主要形式的激励性规制在英国得到了广泛的应用。

2）美国

规制也是首先在电信业得到实施，但美国长期以来实行的是回报率规制（公正报酬规制），并已经形成了深厚的传统，因此价格上限规制推行起来较困难。同时，美国没有大规模的私有化，因为此前国有化的程度就不高，采取规制的方式有所区别。总的说来，美国的规制实践表现出以下特征：一是激励强度相对较弱；二是部分产业实施价格上限框架内的以绩效为基础的规制；三是部分产业实行与价格上限相似的收益上限规制，允许受规制企业的总收益根据价格指数的上升而提高。

3）巴西库里蒂巴

巴西库里蒂巴市的公共交通系统由一家公私合营的URBS公交公司管理，公司有法定的自治权，可以独立规划设计城市公交线路，并且有充分的权利和能力去执行做出的决定。该公司管辖10家私人公司，私人公司从URBS得到持有公交车辆和提供公交服务的营运许可，拥有车队并且负责完成具体的营运。库里蒂巴市实行营运和票制系统分离的体制，由一个公交系统基金会负责研究制定票制体系，并发售车票。市政府负责制定票价，控制营运里程，私人公司完成营运里程，政府按营运里程给予私人公司费用。营运企业按质按量完成运输任务后，如果企业的利润率达不到12%，不足部分由政府补贴，如果超过12%，超过部分作为城市公共交通发展资金。综合上述情况，国际上普遍运用的成本规制方法主要是公正报酬法和成本上限法。目前，英美等国逐步由传统的服务成本（公正报酬）规制向更具激励性的价格上限（成本上限）规制转变。

建立公交成本规制的基本思考

1建立公交企业成本规制的必要性

①落实公交优先政策的需要为贯彻市政府转发的市建设交通委等十部门《关于优先发展上海城市公共交通意见的通知》（沪府发[2007]14号），坚持以人为本，全面落实科学发展观，按照行业公益性、营运市场化的原则，为确保公交优先政策的落实到位，引导和促使企业进一步提高营运效率、降低营运成本、把成本控制在更加合理的范围之内，迫切需要建立公交运营企业成本规制体系及其管理办法。②政府职能转变，加强和规范管理的需要目前，政府对公交企业的监管力度不够，规范制约还不完善；同时由于缺乏符合公交行业特点、适应政府监管要求的公交企业财务核算制度，造成信息不对称，分析预测薄弱。因此，建立公交运营企业成本规制及管理办法是加强和规范公交行业成本列支范围的需要，是深化完善公交改革的需要，是实现政府职能转变，加强宏观调控能力的需要。③建立规范的成本费用审计与评价制度的需要制定符合公交行业特点，适应监管要求的成本规制及管理办法，规范成本费用分摊原则和办法，是建立规范的成本费用审计与评价制度的基础和依据。为此，必须从有利于公共交通行业的发展，有利于确保公共交通的正确定位出发，按“内容全面、程序规范、标准科学”的要求，研究建立公交营运企业成本规制。④政府部门制定财政政策和价格政策的需要虽然政府已经对公交行业给予了一定的经济补贴和政策扶持，但没有形成制度和体系。制定公交营运企业成本规制及管理办法，是政府部门制定财政政策和价格政策的基础和依据，也是建立公共财政框架下合理补贴机制的需要。

2成本规制的主要思路

建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城[2006]288号）文中明确提出“要按照国办发[2005]46号文件的精神，对城市公共交通企业实行严格、规范的成本费用审计与评价制度。定期对城市公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，在审核确定城市公共交通定价成本的前提下，合理界定和计算政策性亏损，并给予适应的补贴”。按照上述文件的精神，结合上海市公交企业运营服务的实际情况，成本规制的主要思路是：①明确规制核算对象。成本规制监审的主要对象和内容是公交线路运营服务所发生的主营收入和支出等。即对公交运营企业业务实行两个分离，首先主营业务与其他业务分离，其次主营业务中公交线路服务方式与其他客运服务方式（旅游车、机场车和特约包车等）分离。②确定成本项目构成和费用分摊方法。严格遵守国家会计准则和会计制度，并结合公交行业的特点和公益性的特征，明确公交企业线路经营成本相关项目构成和分类，以及相关成本费用分摊原则和方法，并予以制度化。③建立成本规制体系。健全规范的公交企业收入、成本核算体系，落实政府监管责任，加强对政府补贴、资源性收入的监管。建立严格、规范的成本费用审计与评价制度，改变企业运营成本信息不对称的情况，定期进行年度审计与评价。通过公正、准确和有效的评价，促使公交企业加强管理，挖潜增能，降低成本，并为政府完善公交补贴机制和扶持政策提供决策依据。

3基本原则

建立科学有效的公交运营企业成本规制必须遵循以下基本原则。

1）科学性与系统性原则

成本规制的目的是要对公交的营运成本进行综合评价。因此，成本相关项目的构成必须能全面、客观、真实反映公交营运成本的实际情况。遵循科学性与系统性原则是成本规制相关项目设置的基本要求。

2）适用性与可操作性原则

成本规制管理办法必须是适用的和可操作的。任何一项指标、一张报表的数据都来源于运营企业，因此规制项目的设置必须反映公交营运活动的一般规律，能够为政府所用，同时还应充分考虑取得数据的可能性。否则，将导致数据失实，失去指标的原来含义和价值。

3）合法性与合理性原则

要符合《会计法》、《企业会计制度》等有关法律法规和财务制度规定，并结合城市公共交通行业实际，搭建好制度的构架。同时，成本项目相关指标应当符合行业标准或社会公允水平。

4推进公交成本规制落实的相关建议

1）实施成本规制中要把握好的三个关系

①要处理好政府控制成本与调动企业控制成本积极性的关系。公交成本规制应当成为调动企业降低成本和控制成本上涨积极性的机制，让企业享受到降低成本所带来的利益。②要处理好合法成本与合理成本的关系。合法成本，是定性问题，主要侧重于企业成本科目、列支内容是否符合相关财务核算的规定；合理成本，是定量问题，主要侧重于在科目、成本内容合法前提下的数额合理性。由于政府与公交企业之间存在的信息不对称和博弈，因此在成本规制相关约束标准的制定中，特别要注意处理好合法性与合理性的关系，注意约束与激励的并重。③要处理好设施的完美无缺与成本代价的关系。公共基础设施的尽善尽美与公共服务的成本或消费价格构成了一对矛盾，必须在两者之间寻求平衡。要处理好业内成本与业外成本的关系，防止业外成本随意进入业内成本[3]。

2）大力推进公交基础管理信息化是实施成本规制的重要保障

信息化管理是成本规制真实性的体现。目前很多公交企业的管理还在沿用人工管理模式，其获取动态信息及管理效率显得较差，对成千上万条变化的信息和数据靠人工进行统计和梳理显得滞后并缺乏准确真实。从部分先进公交企业实施信息化管理实践来看，营运信息不仅实现了无纸化统计与无纸化调度，而且准确、及时、真实。因此，信息化管理是今后公交企业现代管理的必然趋势，也是营运现场管理和成本管理的重要技术支撑[4]。ERP（系统是将企业生产管理的综合信息资源整合在一起，然后能更充分地发挥信息技术在企业管理中的应用，以满足企业多层次的不同需求。根据实施ERP管理目标建立的营运管理等系统对营运的计划班次编排、现场调度、实时监控等可进行全覆盖管理。ERP的应用是成本规制的基本保障。

结论

城市公交是城市发展中最具有基础性和公益性的行业，是维系城市正常运转和满足人们出行需求的公共服务之一。公交企业作为自负盈亏的市场主体，通过市场化运作难以消化成本，政府必须通过购买服务给予补贴，才能保证公交服务的质量不受影响。但是“无条件的财政兜底”对任何一个城市而言，其财政都是无力长期承担的；与此同时，经营者自我价值的体现受到抑制，积极性难以发挥。因此，探索建立一套基于成本规制的公交补贴机制，是财政补贴的基础和财政监管的核心；也是公交运营企业财务平衡的重要内容，是公交行业可持续发展的基础。实施公交成本规制的最大意义在于：对政府而言，体现公共财政补贴资金的公平与效率；对公交企业而言，既有约束又有激励，从而推动行业健康持续发展。