一、我国农村金融的立法概况

我国农村金融是伴随着合作社的发展而逐步兴起的，目前，已经初步形成了农村金融法律制度体系，为我国农村金融的健康运行提供了法律方面的保障。

（一）我国农村金融机构主体地位确认方面

我国《商业银行法》（2003年）和《农村商业银行管理暂行规定》（2003年）对我国农村商业性金融机构的主体地位给予了确认。对农村政策性金融机构主体地位的确认主要有国务院颁发的《关于金融体制改革的决定》（1993年）。对农村信用社法律地位的规范，尚没有形成专门的立法，主要依据是我国《中国人民银行法》（2003年）《商业银行法》等金融规范。另外，银监会也出台了一些规范性文件，对新型农村金融机构的法律地位进行确认，如《关于加强村镇银行监管的意见》（2007年）等。

（二）我国农村金融监管方面

《中国人民银行法》明确了中央银行，即中国人民银行作为我国金融机构监管部门的法律地位。我国《银行业监督管理法》（2004年）则确立了银监会的监管法律地位。监管的法律依据主要是我国《商业银行法》《农业发展银行章程》（1994年）《农村信用合作社管理规定》（1997年）等法律规范。

（三）我国农村金融担保机制方面

我国《物权法》（2007年）《担保法》（2005年）分别对农民在贷款时可以用于设定担保的财产类型、范围以及可以采取的担保形式等问题做出了规定。中国人民银行制定的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》（1999年）等规范性文件则对小额信用贷款和农户联保贷款等业务进行了规范。

二、我国农村金融立法的缺陷

（一）规范性文件法律位阶过低

我国《农业法》虽然属于基本法律，位阶较高，但是其只能规定农村金融制度的概括性内容。农村金融的最基本内容，应采用与法律位阶相适应的立法，将其规范化。从上述我国农村金融立法现状来看，我国现有的农村金融规范性文件位阶普遍较低，令出多门，其间还夹杂着政企不分的痕迹，已经不能满足我国农村金融规范化的需求。在我国农村金融市场中，农村信用社是一个主要的力量，承担着大量的支农信贷业务。但是，有关农村信用社的规范性文件却主要是中国人民银行以及银监会等制定的部门规章或行政法规，具体表现为通知、意见、办法、指导等。如中国农业银行制定的《农村信用合作社等级管理试行办法》（1995年）《农村信用合作社管理规定》(2001年)等。上述有关农村信用社的规范性文件位阶相当低，法律效力不强，权威性当然较差。

（二）农村金融主体法律地位存在立法盲区

目前，我国农村金融市场的主体主要是商业银行、政策性银行以及合作银行三类。关于上述农村金融机构的法律定位，仅在我国《商业银行法》中有笼统的规定，对商业银行在农村金融市场业务的开展方面没有具体的规定，对农村信用社等此种类型的农村金融组织也没有法律层面的文件对其主体地位予以明确。我国的农村政策性银行是中国农业发展银行，目前其开展业务的主要依据是由国务院制定的《关于金融体制改革的决定》（1993年）《银行业监督管理法》以及《中国人民银行法》。其中，《关于金融体制改革的决定》对中国农业发展银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式等内容做了规定。《银行业监督管理法》以及我国《中国人民银行法》则对中国农业发展银行的业务和监督做出了规定。由于中国农业发展银行的服务对象主要是农业部门，其业务活动涉及到各级政府、各级财政和各行业各部门的利益，因此，会与政府及有关部门、商业银行以及企业产生密切的关系。而这些基本关系的界定，仅仅依靠上述决定的规范是远远不够的，显然这是一个立法盲区。法律缺失的直接后果就是导致政策性银行经营风险的增加。

（三）农村金融监管规范不足

目前，我国农村金融监管方面的立法是非常落伍的。具体的监管机构以及应适用的法律和城市金融是混同在一起的。众所周知，农村金融与城市金融在服务宗旨、业务定位等方面存在着明显的差异，作为监管部门的银监会，如果按照《银行业监督管理法》的规定对农村金融进行监管的话，显然会扭曲监管目标，达不到应有的目的。同时，由于没有独立的监管体系，导致银监会在工作中没有具体的监管标准，无所适从，甚至会引发各种冲突。

三、完善我国农村金融立法的对策

（一）提高农村金融立法位阶

建议采用人大立法的方式，从法律的高度将农村金融的基本制度确立下来。主要应涉及以下内容：一是明确我国农村金融法律制度的大致框架，确立以农村合作金融为主导，以农村政策性金融为辅助，商业金融积极参与的基本模式；二是以法律的形式对农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社的主体地位予以确认，使其更加规范，走入良性运作的轨道。三是明确农村政策性金融的地位、体制及其基本的运作规程。四是建立相关的辅助金融制度，如农业保险制度等。

（二）重构我国农村政策性金融和合作金融法律体系

鉴于我国农业政策性金融在农村金融体系中的重要性，应对农业发展银行进行单独立法，制定我国《农业发展银行法》，以法律形式确立农业发展银行在农村金融中的主体地位，规范并监督其经营方式以及业务运作，从而奠定农村政策性金融可持续发展的法律基础。对于构建我国农村合作金融规范体系，建议制定《农村合作金融法》。主要明确农村合作金融的性质、业务范围、宗旨、职能；界定农村合作金融组织、地方政府、行业监督管理机构之间各自的权利、义务和相应的法律责任；区别不同的农村合作金融组织形式，以具体界定其经营原则。

（三）完善农村金融监管立法

我国农村金融监管的法律适用，应视监管对象不同而有所区别，设置多层次的农村金融监管机构，并确立具体的农村金融监管目标和相应的方式以及监管标准。农村商业性金融机构可以适用较为成熟的《银行业监督管理法》，农村合作金融和政策性金融则应从商业金融的监管体系中分离出来，有自己独立的监管立法。

作者：李红 单位：长春理工大学法学院