1行政人员伦理自主性的内涵

1.1行政人员伦理自主性不同于个体行政责任

作为民主政治时代的一种基本价值理念，行政人员必须对社会和民众的基本需求作出回应并积极采取行动予以满足，必须积极地履行其社会义务和职责，必须承担政治上和法律上的责任，这就是行政人员的个体行政责任。而行政人员伦理自主性是针对个体在履行行政责任过程中以为公众负责这一终极价值为指导进行的道德选择。由此可见，行政人员的伦理自主性不同于个体行政责任。

1.2行政人员伦理自主性产生于行政自由裁量权的行使

概括地讲，行政自由裁量权是指行政人员在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。行政自由裁量权赋予了行政人员自主选择权、给予了自主选择的空间，而这种自主选择体现了一定的价值取向，即是选择维护个体利益或部门利益还是选择维护公共利益。由此可见，行政人员伦理自主性产生于行政自由裁量权的自主行使。

2行政人员伦理自主性缺失的主要表现

在行政实践中，行政人员应对多种权力来源、承担多种不同的社会角色时，常面临个人利益和公共利益之间的得失选择。在权力冲突、角色冲突以及利益冲突的伦理困境中，部分行政人员往往无法进行正确的自主价值判断并实施为公众负责的伦理选择，从而导致各种行政伦理失范现象的发生。

2.1在权力冲突时抑制伦理自主性

权力冲突是两种或者更多的权力主体强加于行政人员个体的多重责任所引起的冲突，这些权力主体可以是法律制度也可以是上级或下级，还可以是公民。当这些权力对行政人员的行为要求不一致时，就会产生权力冲突。权力冲突因为权力的压力，使得行政人员无法回避，在调处这些冲突时，由于适用的规则不同，又会面临多种选择。在这种情况下，行政人员不得不作出选择然而很可能又不是公众利益至上的最佳选择。

2.2在角色冲突中抛却伦理自主性角色冲突

是当一个人扮演一个角色或同时扮演几个不同的角色时，由于不能胜任，造成不适宜而发生的矛盾和冲突。人们在不同的角色中所体验到的价值观是有很大差别甚至是相互冲突的。行政人员首先是公民，其次是公职人员。在行政实践活动中，因扮演不同角色发生冲突不可避免。行政人员由于认知上的差异、意志力的强弱或者是出于长远或眼前利益考虑，伦理自主性很容易被抛诸脑后、无法保持。

2.3在利益冲突前丧失伦理自主性

利益冲突是指行政人员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。这里的利益，不仅是经济利益，还包括专业利益、个人声誉等。在公共行政的实践活动中，行政人员作为其行为的主体不可避免地会面临多重利益冲突，需要权衡之后再进行行政行为选择。权力的拥有者很可能会借助权力来满足自身欲望，而这些欲望往往与公众的愿望相悖。不论在何种利益关系中，出于自身利益考虑的行政人员不可避免地会在一定程度上丧失伦理自主性。

3行政人员伦理自主性缺失的主要原因

探究行政人员伦理自主性缺失的原因，可从外部环境和内部因素两个角度进行分析，具体包括以下几个方面：

3.1“官本位”的社会文化环境抑制了行政人员伦理自主性

中国经历了两千多年的封建社会，在积淀璀璨文明的同时，也孕育了文化糟粕，对当前的社会文化环境产生深远的影响。如为人所推崇的“礼”发展至今衍伸出了不同的具体形态，“官本位”就是其表现之一“。官本位”的社会文化环境造就了以“官”的意志为转移的利益特权“、唯上是从”的制度安排、以“官”为本的价值取向和以是否为官和官职大小评价社会地位的衡量标准。由此产生对权力、官位、官员的崇拜和敬畏的意识，进而导致长官意志、权力至上观念和依附意识及其现象的产生“。官本位”的思想严重腐蚀人们的思想，助长贪污腐败，抑制行政人员伦理自主性。

3.2传统的“政治行政二分论”下对论述

行政机关的主要工作就是执行立法机关的立法，以及在法律授权下通过各种规章、政策的制定执行以促成社会公共利益的实现。行政机关要求其行政人员只要严格地遵循由立法机关制定的相关法律，运用这些法律法规来分析和处理问题，而不需要引入伦理机制解决实际遇到的困境问题。这样，遵守行政法规不再是实现公共利益目标的手段，而是行政人员工作的终极目标。也正因为如此，对法律法规的僵化理解和执行成为了限制行政人员伦理自主性发挥的重要因素之一。

3.3科层制组织结构对理性和效率的过度追求扼杀了行政人员的伦理自主性

现代行政组织是建立在韦伯“形式合理性”为特征的现代官僚制理论基础上的。在官僚制的行政组织中，行政人员被要求以中立的价值观、以最有效的方式去执行行政机关的规定和上级的命令，由此变成了官僚组织这一架相当精确的、不停运转着的巨大机器中一个简单的齿轮。行政组织对理性和效率的过度追求导致行政机关工具理性和价值理性的背道而驰，扼杀了行政人员的个性和自主性。在这种等级结构作用下，绝大多数行政人员盲目服从权力，伦理自主性受到压制，行政人员很大程度上成为政策的执行工具。

3.4不健全的救济、监督机制导致行政人员伦理自主性缺失

目前，我国行政人员受到行政处分后，唯一的救济渠道就是申诉。但是从现实情况看，绝大多数的救济结果都是维持原处理决定，这种状况从一定程度上说明了受处分者得到救济的权利不充分，并不能有效地维护行政人员的合法权益。同时，因为监督机制的不健全，有些行政人员虽然做了与职责相违背的坏事，损害了他人的利益，却没有付出相应的代价，甚至有时会利上加利。这样的法律环境，纵容行政人员存在侥幸心理，使其开始颠覆自己的伦理道德，最终导致其伦理自主性缺失。

3.5当前个体行政道德水平是行政人员伦理自主性缺失的主要内因

道德心理学家将个体行政道德发展分为三阶段：前道德阶段，行政人员的道德责任感处于制度性责任的合法权威的控制之下；习惯道德阶段，行政人员通过前道德阶段的学习逐渐形成一种职业道德习惯；自律道德阶段，行政人员具备伦理自主性，能够把外在道德原则内化为个人的内心需要。以目前的实践来看，我国行政人员的道德水平还停留在第一和第二阶段，尤其以第一阶段最多，这也就决定了行政人员的伦理自主性也停留在这个层次上，这是行政人员的伦理自主性缺失的主要内因所在。

4行政人员伦理自主性的提升途径

4.1实现行政伦理的法制化

我国的行政伦理立法起步较晚，发展落后，涉及行政伦理的法律目前只有《公务员法》、《国务院工作人员守则》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等几部，且涉及伦理道德问题的面窄而少，不够具体、细致，不足以产生足够大的法律震慑和保护，所以有必要制定一部详尽完整的行政伦理法典和实施细则。在制定《行政伦理法》时要充分考虑行政伦理法制化的定量与定性要求相结合。

4.2建立健全行政伦理监督体系、健全行政人员救济制度

有必要设立独立的行政伦理监督机构，接受行政系统内部行政人员的检举，同时要对检举人给予绝对的保护与一定的奖励。通过这种方式，既可以有效防止权力干预，也可以防止检举人因为顾及自身利益受损而不敢说真话的现象。这里的“独立”是指和行政机构相分离并且权力平行、能够产生相互抑制的“独立”，而不是从行政人员中挑选出来兼职行政伦理监督人员，更不是一种临时组成的行政伦理监督机构。行政人员因为缺乏安全有效的救济制度，在遇到伦理困境时，因为害怕受到组织或上级的打击报复而选择行政妥协，或帮助上级或组织采取违背人民意愿的不道德行为，所以健全行政人员的救济制度是十分必要的。将行政人员权利保障纳入司法救济范围，打破人事纠纷不能进行司法诉讼的规定。同时，有必要建立独立的行政人员救济机构并保障其独立性，不受权力干扰。这样才能有效维护受到不公正待遇的行政人员的合法权益，才能鼓励和保护行政人员的伦理自主性。

4.3改进行政人员的选拔、培训及考核制度

一是，可以在行政人员考试结构化面试环节引入涉及伦理困境的案例分析题，以此来考察应考者的价值取向。二是，组织可以通过对行政人员进行案例分析培训，将伦理决策模式思想慢慢灌注到行政人员的大脑中，并随着培训次数的增加由最初的被动接受到主动内化并用以指导行动，这将大大提升行政人员的伦理自主性。三是，根据行政伦理的目标，引入行政人员伦理自主性的考核，尽量做到考核指标的量化、细化和具体化，如可以定量考核其参加政治理论学习的次数、在行政主体中开展行政伦理教育的频度、测试行政伦理水平的高低度等等。把考核评价结果和选拔任用干部、淘汰不称职干部结合起来。这样，行政人员才有动力或出于敬畏而主动提升伦理自主性。

4.4行政人员自身主动加快道德阶段的转变

行政人员要通过组织内部学习和行政伦理机制的建立，明确自己的道德价值追求。行政人员具有两重性身份：既是个体的人，也是公共人。行政人员最基本和最初，甚至最高的道德价值追求都是实现和维护社会的公共利益。与此同时，要注重行政良心的培养。培养行政良心要从坚持慎微、慎权、慎独、慎欲做起。唯有如此，行政人员在面临各种伦理冲突时，才能够做出正确的价值判断和选择，实现道德发展阶段的转变法律法规的僵化理解和执行限制了行政人员伦理自主性“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”是行政和政治关系的经典。

作者：王莹王璐娟单位：浙江理工大学法政学院浙江理工大学科技与艺术学院