摘要：要使代建制真正发挥作用，首先必须搞清楚两个问题。一是为防止在贯彻执行的过程中“代建制”被变形，各建设主体应首先搞清楚什么是代建制；二是如何解决国家出资项目长期存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。为此本文认为，需要将代建制以“初步设计批准”为界分为两阶段进行，并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制；国家作为委托方，委托社会专业化项目管理单位，改变传统的由建设指挥部向使用单位负责的管理模式，改由代建单位向国家负责，确保国家投资资金得到有力控制；在实施阶段，使用单位应负责项目建设的外部环境，包括建设用地、用水、用电等资源提供问题；代建单位可以自营设计、监理、招标等业务，但不宜自行承担施工和采购任务，以提高自己的履约能力，合理转移风险；国家投资管理部门为了保证国有资金得到合理利用，避免不正常的流失，就负责代建单位的选择、项目功能设计与变更的审查认定、建设资金的管理和工程项目的验收等工作。为了加深对代建制的了解，文章进一步介绍了代建制与其他几种相关的建设模式的关系。

1、建设市场与代建制

理论上的建设市场应该是：需方首先提出建设项目的功能要求，建方作为供方向需方提出满足项目功能要求的报价，得到需方承诺后，建设合同形成；实际上建设项目的主体情况很特殊、也很复杂。例如在一个水利工程项目中，地方政府作为需方提出了建设项目的功能要求；但没有建设资金，它需要国家资金进入，于是需方的所有权（资方）和使用权（用方）会发生分离。

目前，国家出资方式有两种。一种，国家资金以资本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种，随着国家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式，我们把后者称作代建制。

因此代建制具有如下特点：

1）资方是国家，需方分离为用方和资方。

2）建方是社会专业化项目管理单位，被称作代建单位。

2、代建制的探讨

目前，国家希望通过建立代建制，来解决其出资项目存在的“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，但在如何建立代建制的问题上，还有很多问题需要进一步的落实和探讨。如代建制下谁是委托方、从什么时候开始、是否需要分阶段进行、各阶段的目标和任务是什么、如何划分建设各方的责权利等等，这些问题不探讨清楚，其他问题就不能迎刃而解，最终还是会回到这些问题上来。下面分阶段就这些问题谈点看法：

2.1国家资金开始投资至项目初步设计批准为止

使用单位必须认识到：当项目建设需要实施代建制时，为了让代建单位在实施阶段更好地控制风险，国家资金最早可以在项目立项批准时开始介入，最迟可以到初步设计批准。因为，施工图设计必须由代建单位负责实施，以便代建单位能够协调设计与施工的矛盾。

当国家资金需要在初步设计批准前介入时，确定项目造价、工期和功能的任务可由代建单位来完成，但此阶段的重点是保证项目功能满足使用方的要求，因此由项目使用方委托代建单位来实施更合理一些。由于此委托由代建单位向使用者负责，所以工程造价有可能会处于失控状态，国家应通过建立目标责任制来作为控制造价的措施。如：在委托合同中明确对代建单位进行奖罚考核，奖罚额度可以按超过上一阶段目标值的10%-30%来控制，此奖罚的对称性体现了合同双方的公平性，同时也保证了各建设主体各自的利益。由于这次对目标值的预计节省，不是真正意义上的节省，所以奖罚比例不宜过高。

但是，由于代建方为降低项目实施时的风险，希望最终的初步设计预算留有余地，所以，奖励作用较小，形成的初步设计预算可能会偏高。因此在项目初设批准后，国家应通过招投标重新确定代建单位，并通过比较标书中的工程师预算来重新选择代建单位，这一措施可以消除导致工程预算偏高的一些消极因素，促使代建单位在目标责任制的作用下降低工程预算价格。

事实上本阶段不存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，因此可以由使用方按照国家资金介入前的建设模式进行，即由使用单位按照项目管理制的要求委托工程建设咨询单位来完成。这样既可以简化程序，提高工作效率；同时能使得在有限资金下实现项目功能最大化。国家可以采用“先借后给”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制预算”的原则，审查初步设计，不符合这一要求的初步设计有权不予支付建设资金。

2.2项目初步设计批准之后

该阶段主要任务是实现初步设计中的各建设目标。为了解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，必须改革传统的指挥部模式，实行代建制，国家资金由注入方式变为投资方式。为了保证实现预期目标，代建单位应由国家投资管理部门委托，让代建单位对国家负责，并通过招投标确定。

（1）资方的作用

该阶段主要的关注焦点是建设目标的动态控制。国家可以建立目标责任制、费用索赔制、履约担保制等来分配主要的建设风险。

为了发挥目标责任制的作用，应该对代建单位提出的造价目标进行考核，奖罚额度可以控制在超过目标标准的50%-70%；由于这是真正意义上的节省，标准过低，代建单位会产生宁可花钱不愿省钱的动力，当然标准过高也不符合市场双赢的规律。

在索赔制问题上，假如不给代建单位索赔权，代建单位只能增加风险费用。那么当风险不发生时，国家因无故支付此项目费用受到损失；当风险发生时，由于此项费用不能抵御风险，造成代建单位破产，结果还是国家受损。因此，费用索赔制是降低工程造价的最合理制度。

（2）建方的作用

代建单位可以自营设计、监理业务，考虑到代建单位以工程咨询单位为主，注册资本较低，因此不宜承担施工任务，以便国家控制建设风险。但是，由于代建单位具有市场行为特征，当代建单位具有自营能力时，国家不应强行规定代建单位必须将各专业工作，通过招标形式委托别的社会专业化项目管理单位实施。尽管委托方对代建单位进行了上述限制，但代建单位还是根据合同法向委托方提供业务额10%（包括自营业务）的履约保证金，作为履约担保。（3）用方的作用

使用单位应协调好参建各方（代建、监理、设计、供货商、承包商）与当地的各种关系，解决好建设用地、用水、用电等资源问题。考虑到政策处理所需的费用弹性很大，且系政策性很强的工作，不宜由以技术型为主的代建单位承担，所以该项工作宜由使用方负责实施，国家资金宜以补助的形式由使用方包干使用。

同时，使用单位需要对工程初步设计进行变更时，应首先取得代建单位的书面意见，然后再报国家投资主管部门审批；代建单位应本着对国家负责，作好参谋工作；国家投资主管部门应根据使用单位和代建单位的意见，再决定是否批准进行初步设计变更。不管此类变更有否批准，使用单位不得以此来为难代建单位，并在工程验收时发难，所以建设项目验收应由国家投资主管部门组织。

3、建设市场上几种常见的建设管理模式与代建制的关系3.1项目管理制

项目管理制又分项目管理服务和项目管理承包。由业主委托社会项目管理单位对其项目管理行为进行咨询、服务，称作项目管理服务；由业主委托社会项目管理单位全权行使建设单位项目管理职能，称作项目管理承包。

这种模式与代建制比较接近，只是由所有权和使用权合一的业主代替了所有权和使用权分离的地方政府和国家。理论上说，代建单位和建设单位一样，都可以通过委托社会项目管理单位进行项目管理；但是实际上，由于代建单位本身就是项目管理单位，它不存在再次委托问题，因此可以理解为代建制是项目管理制的一种特殊形式。

在政府参与的项目建设中，项目管理制与传统的指挥部模式相比，由于专业化的社会专业化项目管理单位介入，解决了“只有一次教训，没有两次经验”问题；但在解决“工期马拉松、投资无底洞”问题上，笔者认为没有实质性帮助。建议采用代建制模式来解决这一难题，即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位实施建设单位职能。

3.2建设监理制

建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同，对工程建设实行的管理。

其实它是项目管理服务的一种特殊形式，目前实行的是施工阶段的建设监理制，设计阶段和招标阶段的建设监理尚不成熟，因此较少实施。在实行项目代建制后，由于代建单位本身就是社会专业化项目管理单位，因此一般不需要监理单位介入。但监理单位可以在建设市场中继续为项目法人提供项目管理服务或咨询工作；也可以作为社会专业化项目管理单位成为代建单位，为国家提供代建服务。

3.3“交钥匙”模式

由建设单位承包全部建设任务的一种建设管理模式。它是一种费用包干制，除此之外它和项目管理承包制相当接近。

由于“交钥匙”模式采用费包干制风险较大，由社会专业化项目管理单位担任建设主体已经不大适合；一般应由具有一定规模的施工企业来实施较为合理，但这种模式的如何保证项目的使用寿命值得探讨，因此笔者认为不适合公益性项目。

3.4总承包模式（EPC）：

建设单位将施工图设计、预备采购和工程施工全部委托给一家单位实施的管理模式。这种模式可以降低建设单位的风险，将一部分风险转移到了参建单位身上，因此无论是项目管理制还是代建制，建设单位均可采用此类管理模式来降低建设风险。

4、结束语

由于在传统的指挥部模式下，指挥部由地方政府建立，并对地方政府负责；所以，当国家资金介入时，资金控制完全靠建设单位的责任感；因此在这种机制下容易滋生“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。

实行代建制，由社会专业化项目管理单位受国家委托建立代建单位，对国家负责，可以解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。

代建制以“初步设计批准”为界分两阶段进行，并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制。