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新公共行政学与行政执法

1相关概念及理论阐述

1.1新公共行政观对我国行政执法研究的启示

新公共行政学的兴起促进了整个公共行政领域的变革,也促使各国公共行政实践进入了一个新的发展阶段。就我国而言,以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论解释了当前行政执法行为中存在的一些问题,并为解决这些问题提供了重要启示。

1.1.1基于新公共行政的社会公平,促进执法公正

新公共行政学强调,公共行政的核心价值在于社会公平,在于促进公民社会所有的、以社会公平为核心的基本价值。行政执法作为政府公共行政活动中的一个环节,必须落实这一核心价值,把公正作为行政执法的出发点和归宿,同时,督促执法主体树立公平的执法理念,并落实到实际的执法过程中。

1.1.2基于新公共行政的新型组织形态,建构回应性行政执法机构

传统组织理论强调官僚层级制体系与制度规范仍在行政组织建设中起着重要作用,而行政组织的结构趋于呆板、僵硬,与激变的社会环境形成巨大反差,使行政组织无法对所发生的社会变化做出迅速而有效的反应。因此,在行政执法过程中,为有效满足社会公众需求,就要及时对有关问题做出处理、进行回应。新公共行政学把组织的这种回应能力作为衡量现代政府组织结构与功能的重要指标。基于此,应通过对机构的改革逐渐为社会公众呈现出一个回应性、灵活性强的组织形态。

1.1.3基于新公共行政的民主行政,完善行政执法公民参与机制

新公共行政不仅提倡部门员工要积极参与到公共事务或政策形成的具体过程中去,也需要社会公众在此过程中的广泛参与,从而形成一种以顾客为导向的、能够积极回应公众的行政方式。因此,强调公民参与不能只停留在形式上,而是要让其在具体的执法过程中得到充分体现。这就要求我们要不断完善行政执法的公民参与机制,通过法律途径来保障执法过程中公民参与权的有效实现,最终使公民权利与行政执法有机结合起来。

2我国行政执法现状分析

2.1我国行政执法概况

十一届三中全会以来,党中央高度重视依法行政和对法治政府的建设,并通过多年来大量扎实的努力工作使政府依法行政、依法管理的水平有了明显提高。但面对现今社会转型时期的种种矛盾和问题,行政执法还存在着诸多不完善的地方,如执法的随意性与选择性不仅损害了社会公正,也对公众利益造成了损害;执法组织职能交叉不清,效率低下,缺乏回应性;“官本位”思想严重,以权压法;执法部门人员素质良莠不齐,粗暴执法现象频频发生等。这些都成为制约我国依法治国进程的主要瓶颈,使得把我国建设成为真正的法制国家还有一段很长的路要走。

2.2行政执法存在的主要问题

2.2.1随意性与选择性执法,滥用行政自由裁量权

在行政执法过程中,由于只看重对问题的实质性处置有无偏差,而淡化了对操作过程中程序上的疏漏或差错,这就导致行政执法过程中容易出现随意性和选择性。近年来虽然我国对工程建设、食药卫生、煤矿生产等领域的行政监管力度不断增强,但重大安全事故频发、假冒伪劣产品屡禁不止,究其主要原因就是在于行政执法的随意性与选择性所致。新公共行政学派认为,在民主社会,行政机关及其工作人员在执行政策中不仅要尽职尽责,而且要善于运用裁量权来发展公共政策,以便更好地解决社会公共问题。而在现实经济社会中,由于自由裁量权没有很好的界定,就使得具备权力的个人或组织因为利益关系极尽所能地运用权力,往往会超出权力自身的使用边界,如一些交管部门乱收费等行为,这不仅是对行政征收权的滥用,而且也对执法的公正、公平性造成了损害。

2.2.2执法组织形态缺乏回应性

回应意味着政府对社会对于政策变革的接纳和对民众的要求做出积极有效的反应和答复,并采取积极措施解决问题。在行政执法部门中,组织的回应性和灵活性是指面对行政执法对象,以服务和责任为宗旨,对接受的需求和问题及时有效地做出回应,并能根据具体情况进行灵活处理。我国目前出现的一些举报官员贪污腐败行为的事件,执法部门并没有及时做出有效回应或是消极的回应,直到引起媒体与公众的普遍关注时,才开始被动地进行回应性执法,这就直接影响了公众对行政执法行为的认同,难免会造成公众对执法组织的信任危机。

2.2.3行政执法工作缺少对公民利益的体现

当前,行政执法工作虽然在观念上逐步重视公民利益,但在实际工作中还存在着欠缺。如我国行政处罚法明确规定,实施处罚的机关要与收缴罚款机构相分离,严格实行收支两条线,罚款必须上交财政。但现实中由于种种原因,很多事业性质的执行机构人员经费不足,往往靠罚款和收费来进行开支,正是由于这种不合理的制度,使得执法行为往往被有关部门和人员当成是牟取经济利益的工具,由此导致作为执法客体的公众蒙受权益上的损害。

2.3行政执法存在问题的原因分析

2.3.1社会公正的核心价值缺失影响了执法公正的推行

执法公正是维护社会稳定的基础,它与社会公正之间相互影响且相互作用,执法上的公正必然有利于促进社会实现公平、公正,而一个追求公平、公正的社会氛围下,公正执法又是其最明显的标志之一。当前,我国正处于构建社会主义和谐社会的关键时期,一切行政行为都要在维护社会公正这个核心价值的前提下进行。如果在发展过程中一味强调“效率优先”,就会使得社会公正的核心价值存在着主观上的缺失。由于缺乏社会公正这种价值理念的引导,在行政执法中最突出的体现就是一些执法人员不可避免地将个人意识渗透到具体的执法行为过程中,进而导致错误的执法行为。

2.3.2传统的官僚组织制约了回应性执法

组织形态的建构传统官僚组织在效率至上的前提下,对组织内部实行机械化的管控,由此导致组织与公众间产生了隔阂。随着社会的进步,这种“效率至上”的官僚机构不但不能使组织发展更好地适应社会变化的需要,反而成为组织低效和功能失调的主因。此外,官僚组织的结构及其自身特征决定了官僚制必然会产生制度僵化、形式主义、过分依据规则行事、信息沟通障碍等,由此导致组织的效率低下。低效率的传统官僚组织无法有效满足现代社会发展的需要。在这样的组织形态下,行政执法部门在接收处理问题的过程中,需要耗费大量的人力、物力和时间,使其面对一些突发性的紧急事件时很难进行高效的应对。

2.3.3对公民权益的忽视限制了公民参与机制的建立

在行政执法行为中,公民具有“双重角色”——既是行政执法的对象,也是执法行为所要维护的对象,其角色的特殊性决定了行政执法部门及其工作人员不仅要严格执法,还要注意维护好公民的权益。当前,部分行政执法人员在执法过程中,把公权力私人化,无视相关法律、规章制度的存在,以个人主观意志随意执法,置公民正当、合法权益于不顾,由此造成公民与执法者的紧张关系,阻碍和影响了公正执法的目的。要改善此类状况,就必须高度重视行政执法中公民参与机制的建立,通过公民与执法部门的互动来实现执法中各方的和谐。然而,受传统公共行政中权利惯性的影响,公民权益并不能得到足够重视,由此阻碍了公民参与行政执法的进程。

2.3.4执法程序的不规范导致了执法行为的失范

在行政执法过程中,为防止具有执法权的执法主体将个人的主观意愿渗透到具体的执法行为中而导致执法客体的权益受到损害,需要对行政执法程序进行相应的规范。但当前在我国行政执法过程中,对不同类型的执法主体、权限及程序等内容并没有清晰的划分,从而导致执法过程中经常会出现权力交叉与滥用的现象。此外,在执法取证的过程中,执法主体对违法证据的收集上也缺少相关程序上的约束和规范,如近年来媒体披露的一些“钓鱼执法”事件,执法部门为了创造相关绩效指标或获取经济利益,通过不当手段收集执法客体的违规“证据”,进而为其强制执法行为提供“合理依据”。

3促进我国严格规范公正文明行政执法的对策探讨

面对我国行政执法中存在的诸多问题,我们要立足现实,以转型期社会存在的矛盾和问题为根源,按照党的十八大提出的“严格规范公正文明执法”的要求提出相应的对策措施,全面推进依法行政,有效发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,从而更好地维护和实现社会公众的利益。

3.1严格规范行政执法行为,落实社会公正核心价值

行政执法实践中,要对以促进社会公平、公正为基点的执法行为进行严格规范,使社会公正的核心价值理念在执法行为中得到有效落实,首先要加强和完善相关行政法律体系的建设。法治必先有良法,好的制度是实现善治的前提,用完备的法律、法规来约束和规范执法过程中的各个环节,不仅要在实体法的制定上进行完善,行政程序法的制定也要得到重视,通过对二者进行同步化的完善,防止行政执法过程中“无法可依”或恣意乱为。其次,强化法制教育,优化执法人员的自身素质。行政执法的优劣与执法主体自身的素质密切相关,法律制度只有渗透到执法主体的执法理念中,才能转变成其内在的行为规范。因此,一方面要通过建立完备的法治观念,不断加大宣传教育的力度来塑造一支具有较高法律素养的执法人员队伍;另一方面要强化执法人员对社会公正的价值理念的认同,使其将这种价值理念贯彻到实际的执法行为中。最后,加强对执法环节的立法和监管,建立公开的行政执法绩效评估制度,把外部公众和内部成员对执法行为公正性的评估结果作为对执法部门及其人员考核的关键指标,强化对执法主体的责任追究制度,把自由裁量权限制在制度的牢笼里,最大限度地减少执法行为的“弹性空间”,以规范行政自由裁量权的使用。

3.2改造现有组织形态,建构回应性行政执法组织形态

要让执法行为更好地服务公众,突出的体现就是对公众诉求做出及时、有效的回应,由被动型服务向主动型服务转变,提高行政执法的人性化,进而逐步弱化公众与执法组织间存在的隔阂。为此,应遵循大部制的发展趋势,适当拓宽行政执法的范围,通过对现行的执法组织结构进行重新整合,建构一个综合性的执法组织,并赋予其独立的行政执法权,使其不受组织中职能交叉的影响,并在明确上下级部门间职能划分的前提下,对相关职能进行整合,尽量压缩职能层次,使执法重心向下调整,从而减少就同一事项层层请示、反复审批、多头执法的现象。同时,要保障执法部门在其职责范围内密切配合、高效地完成执法工作,通过建立密切配合的执法协作机制,并对协作的具体内容、实施程序等做出明确规定,在服务社会公众的前提下使其逐步科学化、制度化和法治化。最后,为避免受主观上、利益上等其它因素影响而导致执法个体或部门消极执法或不合作现象,还需要建立一种开放式的绩效评估系统,对执法回应性进行考核,通过综合执法主、客体对执法回应性的评价,结合相应的考核标准,对执法部门或人个进行奖惩。在外部机制和内部督促合力的共同作用下,有效促进组织行政执法效能的不断提高。

3.3建立民主行政执法模式,完善行政执法公民参与机制

公民参与行政过程是现代社会公正行政的基本要求和集中体现,是保障公民实现自身合法权益的有效途径。执法者必须要从统治者回归到人民意志的忠实执行者的角色上来,把为公众服务作为自己的神圣使命。为此,应积极创造公民参与行政执法的渠道,通过公开执法、推广听证制度、强化舆论媒体监督等途径,加强执法机关与公民间的信息沟通,促使其作出制度范围内民主化的行政决策;切实提高行政执法的公民参与意识,培育一种积极的监督氛围,把民主监督与民主政治提高到教育的战略目标上来,通过对公民进行相关内容的教育来提高公民的执法监督意识,并引导公众积极参与到行政执法过程中来,使其能够有效维护自身的民主权益;努力完善行政执法的公民监督机制,对宪法中有关公民监督的权利进一步细化,让公民监督权得到有效落实,并实现相关监督制度的法制化、规范化和常态化,对实行效果好、公众乐于接受、易于广泛推广的公民监督制度,要纳入到法制化的轨道上来进行建设,以便进一步发挥其积极作用,并在实践过程中不断创新和完善。

3.4严格规范行政执法程序,保障公正文明执法

为避免执法行为偏离公正的价值目标,必须在程序上对其进行严格规范,才能够有效保障公正执法、文明执法。因此,应明确规范行政执法流程,将流程中所涉及的内容尽量细化到每一个环节上,让执法工作的权责分配变得明晰化,使执法主体认识到权力运用的有限性,防止执法过程中出现权责不清,以权压法等现象。严格规范调查取证行为,使其在相关职权及法律规定的范围内进行,以维护和实现程序正义的基本要求。由于执法个体是具有主观能动性的公务人员,即便是按职责和程序行使权力,受其个人素质、工作态度、职业道德、主观情绪等因素的影响,在执法过程中也会出现不文明、不公正的现象,只是在权力和程序上对行政执法进行规范显然是不够的。因此,必须建立公正文明执法的责任制度和奖惩制度,对那些不负责任、执法失范的行为给予物质、精神等方面的处罚;而对那些公正文明的执法行为要及时给予奖励,促使其充分发挥模范作用,从而优化行政组织的执法行为。当前,日益变迁的社会形势对我国行政执法的要求愈加严谨。本文通过借鉴西方新公共行政学派观点,对我国执法工作中存在问题及其原因进行探讨,获得一些对其进行阶段性优化的启示,随着我国法治化进程不断向前推进,在行政执法中仍会出现新情况和新问题,希冀能对该领域今后的研究有所帮助。

作者:刘虎郗永勤单位:福州大学公共管理学院

 

  发布时间:2014/4/18 9:07:41  阅读人次