一、新公共管理运动

自上世纪70年代末以来,始创于英国继而在英联邦国家全面推行的公共管理改革运动成为全球公共管理变革的原动力。90年代初美国政府在此基础上进行的政府改造,为全球行政改革推波助澜,乃至形成所谓的新公共管理运动,并在跨国组织如经济合作与发展组织及世界银行的支持下,席卷全球。对于新公共管理运动的内涵,我国知名学者丁煌教授认为其源于西方国家在现代行政改革中,“管理主义”与韦伯官僚制理论之争,以“管理主义”为导向的行政改革实践逐渐形成相对一致的流派,即新公共管理。此外,英国著名公共管理学家胡德(C.Hood)将新公共管理的特质归纳为:公共部门管理专业化,让公共管理者承担管理责任;设定明确的目标和绩效测量标准,并严格进行绩效测量;重视实际成果甚于关注过程或程序的;对公共部门进行拆分与重组,破除部门间藩篱;引入市场竞争机制,降低管理成本,提高服务质量;强调吸收和运用私营部门管理方法和风格;重视资源的有效利用和开发。〔1〕文献分析显示,我国学者非常重视国外新公共管理的发展情况,并加以介绍,例如:(1)“新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义”;〔2〕(2)“新公共管理及其对我国行政管理的启示”;〔3〕(3)“新公共管理理论及其借鉴意义”;〔4〕(4)“新公共管理理论述评及其对我国政府改革的启示”;〔5〕(5)“新公共管理对水利事业单位改革的借鉴意义”;〔6〕(6)“从新公共管理到新公共服务”;〔7〕(7)“新公共管理的创新与启示”;〔8〕(8)“从新公共行政学到公共治理理论”。〔9〕这些论文皆以强调新公共管理的重要性和讨论我国政府如何借鉴西方行政改革的经验为主旨。但是,许多学者并没有意识到新公共管理在国外已经遭到了诸多批判。

二、新公共管理的理论问题

2005年10月,由全国公共管理硕士(MPA)专业学位教育指导委员会在西安举办的一次会议上,中国人民大学张成福教授在其大会发言中就指出新公共管理在西方国家日渐式微,并建议我国学者应避免在介绍国外新公共管理改革的经验上投入过多的关注。张教授的建议很中肯,因为从新公共管理的理论角度来看就不难发现其所具有的矛盾性和局限性。武汉大学丁煌教授在其2005年发表的论文中指出新公共管理理论在西方国家遭到了来自多方面的质疑,例如:“福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一文中就提出新公共管理理论内在地存在着矛盾;沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值观提出了异议;还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。”〔10〕南京财经大学学术带头人朱广忠教授为学者与实践者敲起了警钟,他认为:新公共管理具有根深蒂固的制度取向。我国学术界在引入其理论时一定程度上掩盖了这一制度取向及其价值理性特征,而彰显其工具理性特征。新公共管理的制度取向表明公共管理具有极强的政治性,对于社会制度不同的国家,公共管理理论与实践不具有普适性。〔11〕此外,金太军老师也指出:新公共管理无视公营、私营部门的根本差别———两者终极目标各不相同,前者是提供公共服务,后者追求利润———而盲目采用私营部门的管理方法;新公共管理的经济学假设倾向于将政府与公众关系简单化,殊不知公众的双重角色———既是享受政府服务的“顾客”,又是纳税人———就导致其行为的双重性:一方面要求政府提供更多的服务,另一方面又抱怨自己交税太多;新公共管理强调精确界定、测量和评估绩效目标,但许多政府服务项目的产出、成本以及绩效是难以量化,也难以准确测量和评估的;新公共管理主张公营部门私有化,是放弃政府公共服务职能,逃避提供社会福利责任的表现;“新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种‘新泰勒主义’”;新公共管理对高级文官实行政治任命,以加强政治控制的主张,既破坏了传统的文官政治中立原则,又在一定程度上导致政治腐败。〔12〕

三、新公共管理的实践困境

在公共管理的实践领域,学者们已觉察出新公共管理运动在美国已陷入重重困境。如(一)美国联邦政府人事管理总署(OPM)精兵简政导致了美国政府人力资源管理战略能力的丧失,〔13〕(二)美国的政府重塑只流于表面安排而无实际效益并引致深层贪污腐败问题的出现,〔14〕(三)政客采用政治手段限制公共管理者在新公共管理改革的旗帜下进行权力扩张。〔15〕实际上,企业家政府模式与美国政府及其治理模式有着极大偏离,“这些偏离将会引起涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题”〔16〕。美国的实例证明了新公共管理的适用性是有限的。事实上,回想新公共管理之所以在英国获得如此大的成功,主要是因为上世纪70年代许多的公共服务皆由国有企业来提供,而国企确实处于效率低下和效益不足的困局。

因此,一旦英国政府将公共服务私有化之后,效率和效益的提升自然令人瞩目。同样地,新西兰在应用企业家政府模式进行的改革上取得的成就也有目共睹,主要因为它是个小国,其治理并不复杂,在许多公共服务领域内交易成本经济学和委托———理论的应用就显得轻而易举。但是,在西方各国改革进行了十年之后,某些改革举措就开始失效。如,新公共管理运动建议授权与公共管理者掌舵(steer),但权力从政客手中转移交文官,既是削权,亦威胁到执政党或掌权人士的领导地位。在这种情况下,不少推行新公共管理的国家一方面削减公务员人数,在另一方面则大量增加政治上可靠的委任政务官员,控制公共管理者,是故政府有“增厚”(thickening)的现象出现。以色列教授毛而(MosheMaor)研究澳洲、新西兰、美国、英国、加拿大、及奥地利等国家的改革,发现各国普遍出现执政党在政府加插委任官员的现象。〔17〕除新公共管理在西方国家出现的实践困境之外,不少学者也对新管理主义在发展中国家应用的问题与启示提出了自己的真知灼见。近期的经验研究表明,特殊情景下的因素影响了引入的公共管理创新———如中介化和能力构建举措———的普适性。哈佛大学教授Grindle关于墨西哥的市政府改造的研究显示,执政者只会在改革不影响他们现有利益的情况下才推行改革。〔18〕在泰国,建立提供公共服务的制在中央集权的体系中转化成为单元与多元权利的混合体,而决定改革成效的主要因素是核心领导者倾向以及政客与官员的合作关系。〔19〕爱沙尼亚共和国政府推行的新公共管理制名存实亡。〔20〕Caulfield的研究显示,非洲国家致力建设提供公共服务的政府改革失败,主因在于政界领袖与人民群众对此皆不理解,甚至反对。〔21〕在韩国,由于在建立提供公共服务的组织之初,法律制定方面存在缺陷,导致效能低下且监管困难,以及在地方政府的改革上,如公共物品产出的私有化因为官僚主义而产生大量问题。〔22〕Caulfield的研究也表明,中国地方政府官员在改革过程中进行的权力寻租及贪污腐败活动,影响了政府改革成效。〔23〕

上述研究结果无疑昭示了一个事实:普适性的经验是不可行的,或是不可能获得预期的效果,因为不同的国家具有不同的国情。但在跨国组织如经济合作与发展组织及世界银行积极推动新公共管理的影响下,许多发展中国家已在承受着综合国力削弱之后带来的严重后果。1985年美国以解决拉美债务危机为由,提出“贝克计划”,要求拉美国家必须对国有企业进行私有化。但国有企业私有化使一些产业向私人资本和外国资本集中,失业问题愈发严重,分配不公的问题业已突出。而且,民族企业陷入困境,国家职能明显削弱,社会协调发展被严重忽视,最终导致许多发展中国家的综合国力下降,引起社会矛盾,金融危机濒发,如1994年的墨西哥金融危机、1999年巴西货币危机和2001年阿根廷债务危机等。〔24〕因而Manning教授指出,新公共管理在发展中国家的直接应用实际上是几无建树的,〔25〕而且Terry教授也强调,新公共管理已经导致了发展中国家在行政能力削弱的情况下出现了所谓“空洞化国家”的现象。〔26〕

四、结语

上文的分析显示,新公共管理存在重大的理论和实践问题,我国学者和实践者在尚不清楚新公共管理的内涵与深层问题便借鉴有关理论及方法,获益甚微,甚至会导致国家职能明显削弱与综合国力大幅下降。它山之石,可以攻玉。如何进行合理的批判与借鉴是关键———我国学界应该持续深入地批判才能有效地借鉴新公共管理理论及方法,如关注对新公共管理的核心意识形态上的批判,以及要做出我国改革的建议就应该建基于具备何种前提条件下始能进行何类改革的探讨等等。