论文摘要:本文从对政府管理创新行为的来涯分析入手，旨在对经济领域的创新机遇和方法进行总结和阔述，使之引入到政府管理的分析框架中去，并进一步探计政府管理创新的原则与目标，检讨政府管理创新过程中的实践偏差，以期规范政府管理的创新行为。

论文关键词:创新;来源;原则;目标

很少有其它一些主题像创新一样受到社会科学家、管理者以及公共政策制定者们如此多的重视。这里所谓的创新，是指“建立一种新的生产函数，即实现生产要素的一种从未有过的新组合”，它是整个组织在社会、经济和政治方面产生变革的发动机。从总体上看，创新是一个连续不断的过程，它不仅是指科技的创新，更包括体制与机制的创新。

事实上，公共领域中的政府与私人市场中的企业，作为社会系统生成的两种组织，有许多共同之处。如何对经济领域的创新机遇和方法进行系统的总结和阐述使之应用到政府管理的领域中去，本身就是一个艰巨的创新，如何理解这些共同属性，更是我国公共管理改革中面对的重大间题。

一、政府管理创新行为的来源探析

创新要从透彻地思考创新机会的来源做起。任何现有的均衡都不是永久不变的，与私人市场中的企业一样，如果出现生产技术变化，组织内部的变化或由于法律政治情况变化而引起社会政治环境变化，那么现有的均衡就会被破坏，政府就不得不面临新的创新挑战。

诺斯和戴维斯在其重要代表作《制度变革与美国经济增长)中提出了影响创新的三个重要因素:一是市场规模的变动，能够改变一定制度安排下的收益和成本;二是生产技术的发展能够改变现存条件下成本和收益之比，从而引起对创新的需要;三是由于一定的社会集团对白己收入的预期发生变化.从而引起他们对现存条件下成本和收益之比的看法作普遍的修正。

诺斯和戴维斯的创新理论重视制度需求所带来的创新，而忽略了对其它要素的分析并过于宏观。通过借用对经济领域的创新机遇和方法进行系统的总结和阐述、我们还可以更具体地提出7个创新机会的来源。作为政府系统化创新和创业型管理的重心;.

1.意外情况。意外情况包含意外的成功与失败两种情况，尤其在管理者已经形成定型经验及思维方式的前提下，这两种情况都要特别引起管理者的重视。对于意外成功的忽视.通常是由于管理者缺乏灵敏的判断力，甚至于根本没有注意到已经初步取得的成功。而对于意外的失败，则可以分为两种情况:一种是由于各种可批评的因素造成的，这种失败如规划不周、执行不力等，更多的是需要从过程中进行反思;而第二种失败，即那种经过了精心策划、周密准备、小心执行却依然归于失败的情况，则反映了变化了的实际，往往意味着创新机会的来临。

2.缺乏协调。缺乏协调，指的是事物的应然状态与实然状态之间的矛盾。管理大师杜拉克曾将不协调分为以下几种类型;(1)一个产业(或公共服务领域)的经济现状之间存在的不协调;(2)一个产业(或公共服务领域)的现状与设想之间存在的不协调:(3)一个产业(或公共服务领域)的付出与价值和客户的期望之问存在的不协调;(4)程序的节奏或逻辑的内部不协调。④这里需要特别重视到，有些情况从各个部分的角度来看，可能都是有根据的、合理的，但放在一起就有可能出现不协调。管理过程中的不协调往往并不是细小难查的，对它们的发现正是我们创新的一个源泉。

3.程序需要。这里所说的程序需要，是指在某项公共服务的提供过程中，发现的某些明显薄弱的环节，它们造成程序当中的梗阻或关键困难，使目标难以实现。因此，改变这种环节，就成为规则运行的迫切需要卜即程序创新的需要。根据程序需要的成功创新，有5个基本要素:(1)一个独立程序;(2)一个薄弱或欠缺的环节;(3)一个清晰、明确的目标:(4)解决方案的规则可以清晰地加以规定;(5)具有可行性。⑤程序创新既需要直觉或经验，也需要凭借逻辑推理。以利于创新的产生。

4.市场结构。市场结构包括市场中相互竟争厂商的数量、厂商的相对规模(集中程度)、技术和成本条件以及厂商进入和退出行业的难易程度等因素。此外，不同的行业具有不同的结构，这些结构也影响着管理者制定的决策。市场规模的扩大或缩小对制度需求产生影响，具体表现在(1)市场规模的扩大.固定成本可以通过较多的交易收回，这样，固定成本就成为创新的一个较小障碍;(2)市场规模的扩大使一些和规模经济相适应的制度安排得以创新;(3)市场规模的扩大使得一些制度的运作成本大大降低。⑥此外，我们还应该看到，产业和市场尽管表面上看起来挺稳定，但事实上其结构却十分脆弱，时时刻刻面对着各种各样的冲击周而时时蕴藏着创新的机会

5.人口变化。在所有外部环境中，人口变化是最清晰易辨的。人口变化不仅仅是人口数量的问题，更是结构、质量的变化。其主要的研究挑战有:(1)确定人口变化在各经济部门与社会群体中听权重大小;(2)确定社会各系统对人口变化的敏感度;(3)分析其他因素对人口变化的可能响应，研究这些响应的效率、代价以及领域范围;(4)解释其他因素与人口变化相互作用之后的社会过程与驱动机制。无疑，它对于政府管理的行政环境具有极大重要性，对政府的管理创新具有极大的影响。

6认识变化。任何变化都有相对和绝对之分，在事实本身并没有改变的情况下，原有认识的含义却可能发生改变;在事实是往好的方向发展的同时，原有认识的含义却可能发生反方向的改变。正如经济发展并不一定带来民众满意度的同步提高那样，认识与事实之间的相对分离，会导致所造成的结果也不大一样，因此这里就存在一个重大的创新挑战。

7知识发展。固然说创新创造出的是新财富或行动的潜力，而不是新的知识，但却不能反过来说新的知识不会导致新的创新。知识经济的兴起是近年来世界经济发展的显著特点之一，虽然还只是刚刚起步，但谁也无法阻挡它的步伐。知识经济最终将造就一个怎样的未来世界，我们还不能准确地预知，但可以肯定，知识经济的兴起和发展，对人类社会的生存和发展，必将带来深刻的影响.对政府管理更是一个严峻的考验。

上述前3种创新机会的来源，通常只显露在公共组织内部，而后4种创新机会来源则是外部的。当前政府作为最重要的公共眼务机构而存在，并且统治着社会、政治和经济的各个领域。如果它不能首先进行创新.社会其他组织就很难进行有效的创新，而将被大政府这个“肌肉”发达的巨人所窒息。因此而对变化，政府管理就只有创新。

二、政府管理创新行为的原则探析

影响创新的有外在与内在的各种因素，那么在各种各样的创新机会面前，政府管理创新行为应当遵循些什么样的原则呢?安格尔认为一般人都具有创造和创新的能力与潜力，这一潜能的真正实现要看组织中的创新管理能否引导并保障个体进行创新。现有组织在创新上的最大障碍，可能就是不愿抛弃过去，因此有系统地抛弃过去就显得更为重要。在这个过程中，政府管理创新行为应特别遵循以下原则:

1.积极调查而不要消极坐等。创新既是理性认识，也是感知认识，创新过程木身的发展是高度不确定的、模糊的和高风险的。它的第一步是寻求创新机会寻求机会就要先了解实际。但是通常的政府管理者，往往是坐下来做更多的研究和分析，这种反应是错误的。政府应该向企业家那样，不能消极坐等创新机会的出现，而应该积极调查研究发现它。特别是当全神贯注的工作不仅没能使情况好转，反而使之变糟时，重新把重点放在新发现的可能产生收获的领域，往往能够事半功倍。

调查中要特别注意的是托内斯基和弗雷西尔曾指出在创新研究中普遍存在着的这样一种偏见:“创新常常被视为好的事物，认为这一新思想必然有用的—能获利的、建设性的或是可用于解决问题。被感觉没有什么有用性的新思想通常不被叫做创新，而称为谬误。”但事实上，由干一种创新想法的有用性只有经过全面实施之后才能加以确定，因此“不可能在开始时就确定哪些想法是‘创新’或者‘谬误’，于是创造激励和保障组织成员积极创新的条件就具有非常重要的意义。”

2.顺势利导而不要人为抵触。任何创新都代表着不遵从惯常标准的举措，夸张一些讲，创新就等同于不合法或不一致的表现形式，其崭新的思想是对现有观念和实践的挑战，因而一项创新思想的采纳就意味着组织中的一项重要挑战。同市场中的一般商家埋怨顾客“不理智”或“不懂行”一样，当政府的供给与民众的需求产生偏差时，政府也常常表现出其特有的傲慢、强硬以及武断。

如果过分地强调管理工作中的按条规办事，以原有制度为基准的原则，表现出做事机械，不管人的主观能动性。往往可能导致失败。然后，它很有可能就因此而失去了一个非常具体的、成功机会极高的创新机会。这条原则更重要的是让我们明白，当各种条件具备的时候，不光是提供了一次创新的机会，而且必须顺势利导去创新.否则不但会失去机会，而且可能使自己在竞争中处于落后的不利地位。

3.力求简单而不要强调复杂。这条原则是“思维经济原则’.和规律统一性的体现。(老子)说:“治大国若烹小鲜”。理性的政治过程，就是在目标与实现这个目标的两点之间，找到一条既短又好的直线。在任何社会里，政治管理都是为了实现一定目标而对实现目标过程施加的必要的影响，任何超出这个意义的举措，都是多余的。因此对于政治过程(包括管理创新)来说，应该经常考虑的是:哪些环节是多余而可以减去的?哪些是可以再作删繁就简的?尽可能减少政治花费，降低政治成本，尽量删减不必要的累赘。应该相信，在任何社会，繁杂并不比简约好。

因此，创新要有效，必须简单。凡是有效的创新都简单得惊人，简单才是一项创新所迫求的最高层次。事实证明“建立在一个容易加以界说的简单原则或学说之上的政府。虽然不是最好的政府，但无疑是最强大和最长命的政府。”过多过杂过繁的管理投入除了对“自发社会秩序”构成不必要的千预、使社会生活增加许多不必要的负担外，还很有可能存在各种非理性的“病灶”因素。

4.清晰定位而不要模栩不清。政府战略管理思维首先是定位思维，定位思维是要明确现在的出发地和将来的目的地，它包括了发展目标定位、出发点定位以及资源、能力和知识的定位等。凡是成功的创新必须要有这个准确定位的原则，要透彻地思考，并应当以其具体要求为目标。定位清楚了以后，这时就有可能会发现能量缺口，由能量缺口再引申出新的创新机会。

政府定位不清，将会给政府自身和社会经济各方面造成不良的后果，当前政府定位存在的间题主要有(1)职责内角色定位与职责外角色定位错位;(2)主要角色定位与次要角色定位错位;(3)新体制下的角色定位与旧体制下的角色定位错位。当前政府管理创新行为的定位应是职能管理和协调服务并重，但人们并不容易真正地了解和认识到这一点.有时对于管理职能过于偏重.有时又过分地强调服务取能，模糊导致不能准确地把握行政管理创新的定位，从而使行政管理创新的目的和目标不明确，也就容易造成管理者和被管理者(或服务者和被服务者)之间产生误会和不理解、不信任。

三、政府管理创新行为的目标探析

通过前面两部分的分析，我们从理论上对可能影响政府管理创新的机会来源和政府管理创新行为所应遵循的原则做了一番分析，在此基础上，我们进一步在实践层面上，明晰如何建构有利于政府管理创新的互动组织结构和目标分析。

政府效能的高低对于国家的发展是至关重要的.。政府和市场、社会的互动是推动社会发展的动力。因此，只有对政府、企业、社会与其他主体、各种成员的相互关系加以调整，构建政府、企业、社会三者良性互动的环境，政府创新行为才能规范化发展。我们必须实现政府主休地位泛化部分的退出和让渡，致力于政府与市场，政府与企业，政府与社会之间良性互动状态的构建。

1.通过管理创新行为，处理好政府与市场的关系。“政府和市场都会失灵，两者是虽不完普却不可或缺的选择”，...市场失灵而直接诉诸政府的做法虽然注意到了市场失灵问题可以交往交给政府解决，却忽略了政府也具有类似于市场失灵的皮古离差(PigovianDiveB}cies)即外部效应问题...由于市场以利润和竞争为基础，在资源配置方面优于政府苍政府以权力为基础，在规范市场和公平方面优于市场。因此处理好两者之间的关系，必须是“让有效的政府管理有效弥补失效的市场”，即凡是市场能够做的事都让位给市场.凡是市场能够自行调节的事，都由企业自行决定。要“从全能政府走向有限政府，在培育市场的同时逐步从市场中撤退，将作用重点逐步转移到维持市场规范，创造一个有效率的市场上;将作用方式从直接的干预转移到提供服务上来。”超级秘书网

2通过管理创新行为，处理好政府与企业的关系。我国原有经济体制的主要弊端之一，是政企职贵不分，或者说是政府和企业角色混淆，职能错位。在市场经济建立以后，自由竞争是市场经济的准则，这必然要求企业作为独立法人资格进入市场。企业面对激烈的市场竞争企业必须有灵活的应变能力，要有自主权和自决仅，如果缺乏这些条件便难以形成真正的市场竞争力。加入WT()后，中国基于自己特殊的国情，更需要实现政企分开，集中搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，从原来直接干预企业经营行为的“运动员”转变为“服务员”。这有利于增强企业的活力与竞争力，亦有利于加强政府的廉政建设。总之，以有利于微观运行为特征的整体性设计是我国政府管理创新所不能逃避的贵任。

3通过管理创新行为，处理好政府与社会的关系。政府社会管理职能是有限度的，政府首先应管理好社会依靠自身力量无法解决的何题，应还权于社会。政府向社会转移职能的范围和进程不仅是自身职能定位的问题，还取决于社会自身的自治能力。社会各种公共服务组织尤其是NCO(非政府组织)，做为社会利益关系日趋多元化和复杂化的要求和产物，其今后的发展将对政府职能的转变起到重要的作用。在政府职能转变过程中，从政府转移出来的职能有一部分就需要相应的社会中介组织来承担，而且社会中介组织的数量多少、种类多少、完善与否成为政府职能能否顺利实现的先决条件。因此要大力发展创新数量更多、种类更全、规模健全、配套的社会中介组织来承担转移出来的职能，从而推动政府职能的转变，实现政府与社会两种资源的合理配置，这也是今后发展的一个趋势。