一、行政复议制度的含义及其功能

行政复议是指公民，法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请并作出行政复议决定的法律制度，是加强社会主义民主，建设社会主义法治国家的重要举措。行政复议制度是实现“救济合法权益，加强自我监督，解决行政纠纷”三方面功能的有机结合。主要表现为一是救济合法权益功能，“法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。”当行政相对人的合法权益遭受违法或者不当的具体行政行为侵害时，由有权的行政复议机关根据受害人的请求，给予法律上的保护和救济。二是实现自我监督功能，即行政复议机关通过纠正违法或者不当的具体行政行为，监督下级行政机关依法行政。三是解决行政纠纷的功能，即通过行政复议审查和处理，改变或撤销错误的具体行政行为，平息行政相对人与行政机关之间的分歧和纠纷，以求达到定纷止争，维护社会秩序的目的。可以说，定纷止争，消除矛盾是行政复议制度的第一要务，政府机关的自我约束，自我监督是行政复议制度的重要方法，二者的最终目的是要实现相对人合法权益的救济。在复议过程中三者相辅相成，互为补充。

二、现行行政复议制度存在的主要问题

毋庸置疑的是，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全;因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也应该看到它的优势与潜力还远远没有发挥出来，原因是多方面的，而最根本的原因还是在于行政复议制度本身存在的不足。

(一)我国没有独立统一的行政复议机构

在我国没有独立统一的行政复议机构，不但有悖于公正合理的进行行政复议的初衷，而且不利于机构精简，造成行政成本的加大。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先，难以保证行政复议结果的公正性。主持复议的行政机构没有自主的决定权，而要完全听命于其所属的行政首长;而作出具体行政行为的行政机关又要考虑上级行政机关的指示，甚至完全服从上级行政机关的命令，这样就容易造成“自己审自己”的现象。其次，行政复议机构的多元化，违背了行政机关的精简原则，造成机构庞大，人浮于事，浪费了行政资源和人才，加重了我国的行政成本。

(二)我国对行政复议人员的要求没有明确的规定

行政复议案件的调查处理主要是由行政复议机构专门的工作人员完成的，复议工作人员的数量和素质直接影响着其工作效率。然而我国现实中的行政复议机构工作人员的配置却难以保证复议工作的需要。首先是人员不足，在省，市一级的行政复议机构中，这种情况相对较好，但在县一级的行政复议机构中，工作人员就显得捉襟见肘。其次，在工作人员的素质方面，行政复议制度本身具有的程序性与专业性，这就要求相关工作人员具有较高的法律素养和管理素养，可是我国在这方面又缺乏专业性的人才，这样就势必会影响到行政复议案件审议的工作效率，从而难以保证行政复议案件的客观与公正。

(三)行政复议程序上的缺陷难以保证结果的客观公正

实体上的正义取得源于程序上的正义的完善，只有在保证程序正义的前提下，才有可能追求到令人信服的实体正义。在行政复议制度上，实现程序正义就要求每一位与具体行政行为有关的人都有提出自己意见，参与听证的权利。只有在这种公开透明的情况下，行政复议的结果才能为大家所信服。而在我国，根据《行政复议法》的相关规定，行政复议原则上要采用书面审查的方式，只有在必要时，才可以听取其他行政相对人的意见。换言之，书面审查过于追求行政复议案件的效率，而忽视了行政相对人的知情权和参与权，整个过程仅由复议机关去单独完成，其结果难免有失公正，会给行政机关造成“暗箱操作”之嫌。其次，我国的行政复议制度没有规定工作人员的回避问题，这显然有悖于我国行政法上的程序正当的原则，难以保证与本案有利害关系的主体不会成为复议工作人员，从而影响了结果的公正性，也会对政府的公信力造成负面的影响。

三、我国行政复议制度的完善意见

(一)打破条块设置，相对集中行政复议权

从行政复议机构的缺陷我们可以看出，我国行政复议最显著的弊端就是行政机构与被申请的行政主体之间缺乏真正意义上的独立，从而导致行政复议活动缺乏公正性和合理性，后果就是让当事人和社会都不信任。因此要改变这一现状，就要整合和集中行政复议权力，实现行政复议机构设置的统一化，将行政复议权集中行使，最大限度的保障我国行政机构的专业性与独立性。从根本意义上，这也是对行政相对人合法权益的有效保证。具体而言，就是可以考虑取消政府职能部门的复议管辖权，将行政复议权集中至一级政府集中行使，即将行政复议权相对集中地交由县级以上地方人民政府行使，由县级以上地方人民政府管辖其所属部门和下一级政府作为被申请人的行政复议案件。对于实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。考虑到实行中央垂直领导部门的特殊的技术性和专业性，仍建议保留复议案件由其上级主管机关管辖的体制。因此，从中央到地方最大限度的将行政复议管辖权集中到一点，改变以往行政复议管辖机关多元化的混乱局面，好处是显而易见的。首先通过整合行政力量，有利于精简机构;其次一个窗口对外，避免了各部门相互推诿，扯皮，有利于提高行政复议案件审理的数量和质量。既可以达到维护相对人合法权益的目的，又能够有效的节约行政资源。

(二)设置专业的行政复议委员会

根据国务院关于“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会试点”的要求，国务院法制办于2008年8月在贵州召开了行政复议委员会试点工作会议，动员和部署复议委员会试点工作。截至2011年11月，试点单位已经扩大到12个省、自治区、直辖市的95个单位。另外，还有7个省区市的13个单位虽然没有纳入试点范围，但也自行组织开展了试点工作。通过以上的调查不难看出，自从国务院的决定出台以来，收到很好地执行效果，对我国行政复议制度的完善确实起到了意想不到的效用。设置行政复议委员会参考了英国的行政裁判所制度，具体说就是在县级以上地方人民政府设立专门的机构，将其定位为本级政府领导下的行政复议机构，对于具体行政行为侵害到行政相对人的案件，相对人申请行政复议的，直接由行政复议委员会来负责审查，由其以自己的名义作出行政复议决定，对行政复议委员会作出的复议决定，行政复议机关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定。这种制度设计带来的优势在于:一方面，规定了行政复议委员会具体的职责，使我国行政复议机构的法律地位进一步独立，不参与其他行政活动的实施，能够使行政复议机构最大程度上保持中立。另一方面，设置专门复议机构处理专门的具体行政行为，“对症下药”的措施确保了行政复议的专业程度，提高了行政效率。

(三)提升行政复议工作人员的法律素养和专业水准

制度执行结果的好坏在于执行者自身素质的高低。一项好的政策需要的是专业的执行人员，才能发挥该政策最大的社会效用，这一点是毋庸置疑的。对此，需要更加高素质和专业化的工作人员，在对案件的审理上才能做到具体问题具体分析，从而保证行政复议工作取得应有的效果，保证行政相对人的利益诉求。为提高行政复议的质量，笔者建议:一是应当建立行政复议人员的公开选拔制度，统一培训制度、公示监督制度。具体而言，通过公开选拔，择优录取，提高了行政复议工作人员的准入机制，在源头上，提升复议工作者的专业素养;通过统一培训，强化了工作人员在处理行政纠纷时的专业技能;通过公示监督，一方面拉近了政府同人民群众的距离，另一方面，通过公示的方式也便于对复议工作人员成绩的考核。二是参照“人民陪审员”制度，在复议委员会设立陪审人员，通过聘任相关行政领域的专家、法律专家以提高处理纠纷的专业化水平。

(四)完善我国行政复议审理程序

1．改变以往单纯“书面审查为主”的审理模式

笔者认为，现代行政复议制度应体现出“准司法化”的特征，即应围绕言辞对抗和公开辩论展开，允许行政相对人参与具体行政行为的审议之中。笔者建议行政复议的审理方式应以“公开审查为主的一般程序，书面审查为辅的简易程序”。在确定行政复议审理程序的适用范围时，应当以案件事实是否清楚，当事人对案件事实是否有争议为标准，分别采取一般程序和简易程序，而不应当以案情是否重大、疑难、复杂为标准。对于利害关系人申请听证，复议机构应当准许。从而保证争议各方各抒己见，最大程度上保证结果的公正性。同时引入调解制度，将调解程序作为行政复议审理的必经程序，贯穿审理的全过程。

2．完善行政复议回避制度

众所周知，在司法审判的实践过程中，要实现审判结果的客观公正。首先就要保证案件审判人员绝对的中立性，在审判过程中，以事实为依据，以法律为准绳。排除任何机关、组织、个人的干预。同样的道理，我国的行政复议工作者应当只对法律和人民负责，因此在行政复议的审查过程中，应当要求与行政复议案件有利害关系的行政复议人员和行政复议委员会委员回避，从而保证审理人员的中立地位，防止行政复议人员偏私于任何一方，以保证行政复议结果的公正性。

3．完善行政复议证据规则

由于现行《行政复议法》对证据制度的规定不够全面系统，导致行政复议机构在审理案件时，使用和确认证据材料的随意性较大，在很大程度上影响了行政复议的公正性。在《行政复议法》及其实施条例已经明确举证责任、举证时限、未按时限举证的法律后果、行政复议机关调查取证、现场勘验、鉴定和证据公开等制度的情况下，应当进一步完善行政复议的证据规则，增加证据保全和证据的审核认定等内容，并确立非法证据排除规则、补强证据规则、优势证据规则等具体的证据规则。

四、结语

综上所述，尽管我国目前实行的行政复议制度仍然存在着明显的缺陷和不足，这也是与我国的国情和社会现实分不开的。然而，我们知道任何一项制度的都不可能设计的完美无缺，滴水不漏。时代在变，社会在变，对于不断出现的新情况，新问题，就要有更新，更专业有效的应对措施。而我们所要追求的就是要将现有的制度去不断的完善，同时健全相应的法律法规，从而对于促进我国政府政关依法行政，打造服务型政府，真正的将权力运行在阳光下，保障行政相对人的合法权益，为建设社会主义法治中国贡献自己的一份力量。

作者：贺兴东 马俊红 单位:河北经贸大学法学院 河北经贸大学公共管理学院