摘要：二十世纪九十年代以来，我国逐渐建立起了保障外部行政管理相对方的公民、法人和其他组织合法权利的司法救济制度，如行政复议、行政诉讼、行政赔偿制度。但是，作为行政机关内部具有行政隶属关系的公务员、公务员群体或下级机关的内部行政相对人，其合法权利遭受行政行为的不法侵害或不利影响，除了经行政救济程序进行申诉控告和人事争议仲裁外，目前尚无其他有效途径给予救济和保障。

公务员救济制度，即公务员依法要求特定国家机关撤销或变更违法或不当具体人事行政行为，并获得赔偿的法律制度。作为公务员制度内容之一的公务员权益救济制度，笔者在思考相关问题发现，其依然存在一些亟待完善的地方。因此，有必要认真探讨我国的公务员救济制度，促进我国的人事行政管理逐渐从人治走向法治，保障国家公务员的合法权益。

一、权益侵害的现状

随着我国公务员制度的建立，政府机构改革的逐步实施，竞争上岗、裁减冗员、依法行政、反腐倡廉等举措得以落实。一方面，它将促进公务员制度朝着规范有序的法治轨道运行，另一方面，由于我国行政法律制度尚不健全，内部行政管理制度和外部监督制约机制尚不完善，一些行政机关首长民主法治意识淡薄，公务员权益受到不法侵害的现状客观存在。例如报考公务员的限制，招录公务员的违规，职务升降的不公正，业务考核的不合理，奖励惩罚的不分明，福利待遇的不公道，辞职辞退的违法等。某些行政首长利用人事调动、职称评定、福利分房、考核评比、惩治腐败等权力和机会，以权谋私，收受贿赂，拉帮结派，排斥异己，打击报复，滥施恩威，在下级公务员面前颐指气使，飞扬跋扈，无视其下级公务员的基本人格和权益。个别行政首长甚至借“首长负责制”、“一只笔签字”等权利，一手遮天、独断专横，导致严重侵害下级公务员合法权益现象的发生。由于我国目前缺少保障公务员合法权益的救济制度，一些下级公务员只能忍气吞声，有苦难言，有冤难伸；在首长面前唯唯诺诺、惟命是从、卑躬屈膝、是非不分；那些敢于申诉控告者，却横遭变本加厉的打击报复。

二、权益救济的范围

公务员权益救济的范围，是指依法可受救济的人事行政行为的范围。根据《中华人民共和国公务员法》的规定，可请求行政救济的具体人事行政行为有三类：

（一）人事行政处理决定

人事行政处理决定，是指行政机关依法对特定公务员的权利义务所作的单方、要式人事行政行为。根据《中华人民共和国公务员法》第90条的规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：（一）处分；（二）辞退或者取消录用；（三）降职；（四）定期考核定为不称职；（五）免职；（六）申请辞职、提前退休未予批准；（七）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；（八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。”

（二）人事行政侵权行为

人事行政侵权行为，一般是指非法侵犯特定公务员合法权益的人事行政行为。从这一意义上说，违法或不当的人事行政处理决定，也往往是人事行政侵权行为。但是，对人事行政处理决定的侵权已有相应的救济形式，并不按人事行政侵权行为进行救济。因此，这里的人事行政侵权行为，特指行政机关及其领导人员运用职权，以非人事行政处理决定的形式，侵犯特定公务员合法权益的非要式单方行政行为。它包括作为和不作为两种形式。作为的人事行政侵权，是指积极、主动实施的人事行政行为，侵犯了特定公务员的合法权益。例如，行政机关首长对公务员的打击报复，在晋升时向公务员索贿等，都是作为形式的侵权。不作为的人事行政侵权，是指对一定行为的抑制侵犯了特定公务员的合法权益。例如，应当确定公务员的级别却不予确定，试用期届满却不作出相应的决定，应予奖励却不予奖励等，都是不作为形式的侵权。

《中华人民共和国公务员法》第93条规定：“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。”这就是说，公务员对侵犯其职务关系上合法权益的任何具体人事行政行为，除依人事行政处理决定的规定申请救济外，都可依这一规定请求救济。该条例的这一规定，弥补了人事行政处理决定救济规定的不足，把具体人事行政行为都纳入了人事行政救济的范围，并杜绝了行政机关及其领导人员利用非书面决定形式规避人事行政救济的可能，从而具有重要意义。

（三）人事合同争议

《中华人民共和国公务员法》针对国家机关聘任公务员，就聘任合同和人事争议等相关问题作出了规定。第97条规定：“机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。”同时第100条规定：“国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。”

三、权益救济的局限

尽管我国《宪法》赋予了公民的批评、建议、申诉、控告、检举和取得赔偿权，国家人事部印发了《国家公务员申诉控告暂行规定》《人事争议处理暂行规定》和《人事争议处理办案规则》等规定，但是，我国的《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》和《行政监察法》，却未规定作为内部行政相对人的公务员，有权对所属行政机关或上级机关的行政行为提起行政复议、行政诉讼、行政赔偿的司法救济，而且我国公务员的申诉控告和人事争议仲裁的行政救济途径，尚存如下局限性：

其一、范围的狭窄性。目前，我国《公务员法》对公务员申诉控告的范围规定过于笼统，缺乏具体性。《国家公务员申诉控告暂行规定》对申诉的范围仅限于：行政处分、辞退、降职、年度考核定为不称职等人事处理决定。《人事争议处理暂行规定》也仅仅是在聘任合同、人才流动等方面的争议可以提起仲裁，而在职称晋升、奖励授予、福利分配以及其它大量不公正待遇等方面，则未明文规定其提起申诉或者仲裁的权利。

其二、主体地位的非平等性。外部行政相对人虽然与行政机关在地位上是不对等的，但在行政诉讼中双方的诉讼权利则是平等的。而内部行政相对人由于只能通过申诉控告或者人事争议仲裁的行政救济途径来争取自己的合法权益，根据《国家公务员申诉控告暂行规定》，申诉控告人与被申诉控告人之间的地位始终是不平等的，申诉控告人不能获得平等的诉权，如申请回避权、委托权、质证权、辩论权、提起诉讼权、申请执行权等等；《人事争议处理暂行规定》中也未规定查阅卷宗权、提起诉讼权、申请执行权等。我国现行行政法律、法规也尚无这方面的规定。

其三、裁判者的非中立性。《国家公务员申诉控告暂行规定》第十条规定：“国家公务员对本人所在的政府工作部门做出的人事处理决定不服的申诉，由同级人民政府人事部门管辖”，人事争议仲裁的规定也大体相同。公务员所不服的人事处理决定，往往是同级人民政府人事部门作出，这里的被申诉或者被申请的对象是该级人民政府人事部门，而它又成为申诉或者仲裁的裁判者。裁判者不是中立的第三者，这连形式上都未做到公正，严重地与回避制度、审裁分离制度等现代行政法治原则相悖。

其四、程序的非公正性。纵观《国家公务员申诉控告暂行规定》中关于申诉控告或者仲裁的审理程序规定，基本上属于暗箱操作。《国家公务员申诉控告暂行规定》尽管规定了可成立临时性公正委员会，但却未规定申诉控告人有查阅卷宗权、委托权、申请回避权、陈述权、辩论权等，也未规定严格的审理程序和审理方式。《人事争议处理暂行规定》的可操作性也比较差，对枉法裁判问题缺乏有效的监督制约制度。

四、完善救济的建议

从现代法治国家的情况看，许多国家都建立了内部行政相对人的司法救济制度。如美国联邦行政程序法规定，任何人受到行政行为的不法侵害或不利影响，有权请求司法审查。法国公务员的个人权益受到行政机关不法侵害可向公务员最高委员会申诉，也可向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。德国公务员对降职、开除公职、削减及剥夺退休金须由纪律法院通过诉讼程序以判决形式决定，当事人公务员不服，还可诉至联邦行政法院。我国已确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和宪法准则。建立公务员合法权利的司法审查和救济制度已成为建设现代法治国家，推进社会主义政治文明的应有之义。对此，笔者从以下四种救济途径提出如下的立法建议。

第一、司法救济。扩大行政诉讼的受案范围，把公务员受到严重不法侵害和不利影响的内部行政行为纳入司法审查的范围。目前，在外部行政相对人不懂告官，不敢告官，行政庭审普遍萧条的情况下，增加内部行政相对人的行政诉讼，不仅不会增加人民法院的讼累，而且由于公务员素质较高，提起行政诉讼，可以打破我国行政诉讼的沉寂局面，推动行政审判工作的发展。解决公务员身份争议应遵循司法最终裁决原则，这是法治发展的基本趋势，也是我国坚持依法行政、保障公务员基本权利、深化司法改革的重要方向。因此，建议吸收国外的“穷尽行政救济”原则，即把公务员的申诉、控告或复议作为行政诉讼的前置程序，不服申诉控告和复议时，才可提起行政诉讼；在当事人未穷尽行政救济而提起诉讼时，如果行政机关不反对，法院也可受理作为例外，从而确保公务员的合法权益。

第二，行政复议。扩大行政复议的受案范围，规定公务员受到行政行为的不法侵害或不利影响时，有权申请行政复议。行政复议作为一种准司法的救济程序，其优点在于复议机关依法行使职权，不受其他机关团体和个人的非法干预，其审查范围也较宽泛，即审查其合法性，也审查合理性，复议机关在必要时，还可以采取书面审理之外的其他方式。这些优点是申诉控告途径所缺乏的，但现行行政复议法律规范将内部行政行为排除在受案范围之外，不能不说是一种缺陷。因此，建议将内部行政行为纳入行政复议的受案范围中，以拓宽公务员合法权利保障的司法救济途径。

第三、国家赔偿。扩大行政赔偿范围，使公务员的人身权和财产权因行政行为的不法侵害有权索赔。如果将内部行政行为纳入行政诉讼的范围，那么，则应相应地通过修订《国家赔偿法》，增加公务员人身权和财产权因行政行为不法侵害后有权提出赔偿请求的条款。这样才能使内部行政相对人的司法救济制度逐渐臻于完善。

第四、仲裁制度。目前，人事争议仲裁制度已经建立，它较之申诉控告制度不能不说是一个进步。但是笔者在实践中感到：没有司法保护的“最后屏障”，其仲裁制度是不完善的。因此，应当在扩大人事争议仲裁制度的受案范围的同时，象劳动争议仲裁制度一样，在申请方不服其仲裁决定的情况下，有权向人民法院提起行政诉讼，若行政机关违法造成公务员损害的则有权提起赔偿请求。