本文作者：俞锋吴茜梓作者单位：浙江工业大学法学院

高校自主权法律属性的理论解读

解读高校自主权的法律属性，实际上就是回答高校自主权到底是怎样一种权力（利）。对此，法学界并未形成一致的见解，教育学界也没有给出过明确的解答。首先，理论界对于高校自主权是权力还是权利，并未形成统一的认识：一种说法认为高校自主权是一种公权力。所谓公权力，是指公共组织为生产、分配和提供“公共物品”而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。公权力并非凭空存在的，它来自于法律主体的授权和委托。因此，在此学说内部，又分为两个派别，即“法律法规授权组织说”和“公务法人公务分权说”。“法律法规授权组织说”认为高校自主权来自于法律法规的明确授权，如《教育法》第二十八条赋予高校在学籍管理、奖励、处分权等方面的自治权，《中华人民共和国学位条例》就高校颁发学位的权力进行了明确规定[4]。“公务法人公务分权说”则否认了高校自主权来自法律法规的授权，而是认为其来自于政府的权力下放，高校自主权因政府将其权力再分配给高校而产生，实际上是一种公权力委托关系，而这种委托以法律法规作为依据。因此高校自主权从本质上来说是政府的权力下放。这两种学说在理论界引起了不同的反响，“法律法规授权组织说”不仅在理论界得到了大多数支持，而且也颇受实务界的认可，而“公务法人公务分权说”则只在法国理论界的得到了大多数票，成为法国理论界的通说。另一种说法认为高校自主权是一种私权利。这一观点认为高校并不具备行政主体资格，因此，高校自主权并非来自国家方面的权力，而是高校作为一个民事主体而应享有的权利，它在本质上是一种私权利[5]。该学说主要分为“社团组织自治权说”、“契约说”、“事业单位法人说”三种。“社团组织自治权说”认为高校属于社会团体，因此其自主权实际上是社团自我管理的权利；“契约说”则认为高校与学生之间存在着一种契约关系，自主权正是来自于双方的合意；“事业单位法人说”认为高校性质属于事业单位，其自主权法人本身的权利。还有一种说法跳出了原有的绝对化主张，博采众长，以较为广阔的视野看待高校自主权，认为它与其说是一种权力或者权利，不如说是两者之间的混合，即为一种“混合权力（利）”。同时，在该学说内部也存在着分歧，一种主张按照理论上公权力和私权利两者之间的差异来准确高校自主权的法律性质问题，认为应从法律规定中来认定其法律性质，在法律规定模糊时，根据主体的法律地位和所涉及法益的性质来区分；另一种则主张从区分高校的财产主体和行政主体身份来确定高校自主权的性质[6]。笔者认为对于高校自主权的研究视角不能太单一，还需结合社会发展运行状况和高校管理实际，对其定性不能脱离高校作为教育组织的本质属性，应符合创新社会管理的需要。因此，笔者比较赞同最后一种说法，认为高校自主权实际上是一种混合权力（利），对其定性需要结合实际情况，具体问题具体分析。只有这样，我们才能够对其做到准确把握和全面评价，进而指导并完善高校自主权的相关法律规范，促进高校管理的科学化和自主性。

完善我国高校自主权的法律路径探索

随着我国高校自主权的逐步放开，高校自主权相关法律规定不完善、高校权力内部分配不合理、高校章程缺位以及监督评估机制匮乏等弊病日益凸显，由此引发的管理混乱和失序，矛盾和纠纷也都层出不穷，成为了社会关注的热点问题。究其原因，在于高校自主权作为一项混合权力（利），既需要受到法律规范的保障，以维护高校正常的管理秩序，也需要受到法律规范的限制，保证其运行的合理性和稳定性[7]。因此，需要从规范层面，不断完善高校自主权，使其在高校的自我发展中发挥积极作用，具体来说，需要从以下几方面完善：首先，进一步完善我国高校自主权的法律制度，构建一套统一合理的法律体系。目前，我国《教育法》、《高等教育法》等教育法律法规对于高校自主权的规定还相当简陋，存在着诸多问题：一方面规定太过宽泛和原则化，缺乏精细的制度性构建，这就使得这些规范内容在实践中缺乏可操作性，法律发挥效力的空间相当有限；而且过于模糊的规定，使得高校自主权获得的授权较为宽泛，这使得部分权力过于膨胀，不利于高校的发展。另一方面，由于制定时间较早，部分法律的滞后性明显，已难以符合高校教育的发展实际。因此，为了保障高校自主权落到实处，在高等教育发展中发挥实效，这就需要我们根据高等教育的规律以及现实情况，总结经验和教训，进一步完善和充实高等教育法律制度，构建起一套精细的、统一的、规范化的法律体系，使其能够正确反映高等教育的发展实际，为高校与政府之间构建起一道合理的屏障，保障高校自主权落实的同时，也可以防止高校自主权的滥用。其次，理顺高校内部之间的权力关系，实现权力之间的相互制约和衡平。高校是一个具有多重性质的机构，在高校内部，行政权力、学术权力相互影响、相互制约，任何一方都不可偏废。行政权力过大，将导致高校的教育产能下降，阻碍高校的学术自由和独立；学术权力过大，将导致高校的管理水平下降，影响高校的正常运转和稳步发展。因此，当权力自政府下放到高校时，我们不仅要从外部为其提供完善的规范保障和制约，也需要从内部做好制度建设，保障高校自主权内部的稳定和自洽[8]。这就需要我们从以下几个方面着手：一是加强学校的内部章程建设，为校内的权力流转提供规范依据和制度制约；二是建立学术委员会制度，使学术独立于行政，保障学术的独立和自由；三是重视教师和学生权利，建立民主决策体系，通过师生的有效参与防止高校权力的滥用，保障师生的合法权利。最后，建立相对独立的第三方监督评估机构，防止高校自主权的滥用。高校自主权在很大程度上仍是一项权力，权力本身具有扩张性。因此，仅仅从规范层面和内部管理层面来制约是不够的，需要我们从外部建立一个相对独立于高校的第三方监督评估机构，对高校进行监督和评估，既防止高校在自主管理时滥用权力，也防止政府机构对于高校发展的过度干预。在具体方法上，可以通过由政府认可的中介组织来对高校的教育质量进行评估、建立高校之间的行业性社会团体来维护高校本身的相关权益以及建立独立的教育研究和咨询机构，来研究和解决高校发展中的现实问题，为其献言建策。通过以上这些措施的实施，可以为高校与政府之间划出一道合理的界限，实现高校与政府有效互动，充分保障高校自主权的合理运行，从而促进高校不断创新管理水平，推进我国高等教育事业不断前进！