随着电子信息、网络技术及金融服务业的发展，中国银行卡市场日渐形成，银行卡业务种类日益增多，发卡规模及刷卡金额也不断扩大。与此同时，有关银行卡刷卡手续费已成为一个广为关注的问题。

银行卡刷卡手续费规定的历史演进

为了适应银行卡业务的发展需要，中国人民银行十几年间多次修改关于银行卡业务的管理性规定。1992年，它颁行了《信用卡业务有关规定暂行规定》。根据该规定，龙卡和信用卡可以进行购物消费，商业、饮食业、旅游服务业、交通运输业、娱乐业单位中的特约商户可以向持卡人提供购物消费服务。这些特约商户需要及时向发卡行汇总有关单据，清算信用卡购物消费资金，并向银行交纳一定比例的佣金（回扣）。其中的业务如果需要收单行的，发卡行和收单行各得一半佣金（回扣），而佣金（回扣）的比例则通过特约商户与发卡行签订的《办理建设银行龙卡协议书》来确定。1996年中国人民银行制订的《信用卡业务管理办法》取代了前文提及的暂行规定。在该办法中，将特约商户改为特约单位，规定了各商业银行的刷卡交易手续费标准，即人民币信用卡的刷卡费用不得低于交易金额的2%，要求银行在信用卡章程中载明手续费的具体标准及发卡银行与特约单位的权利和义务，并强调发卡行不得随意降低手续费标准。特约单位每日应向收单行汇总签购单和清算手续费用，收单行接到各种单据后，与发卡行清算资金。中国人民银行于1999年3月1日颁布实施了《银行卡业务管理办法》。该办法的第六十七条规定废止了1996年的《信用卡业务管理办法》和之前制订的银行卡管理规定中与本办法相冲突的内容。这次的管理办法将特约单位改为商户，根据行业把商户分为两类并执行不同的手续费结算标准。其中的第二十四条指出，第一类为宾馆、餐饮、娱乐等行业的商户，这类商户的收费不得低于交易金额的2%；其他行业为第二类，手续费不得低于交易金额的1%。第二十六条确定银行或相关部门应按照一定比例分配从上述两类商户获得的交易利润。其中未建立交换中心的城市，发卡行与收单行的分配比例9:1；已经建立信息交换中心的城市，发卡行、收单行、信息交换中心三者按照8:1:1的比例进行分配。2000年，中国人民银行为解决新出现的业务联合中POS重复摆放中投资行的利益问题，对该管理办法做了补充规定。2001年5月17日，中国人民银行了《关于调整银行卡跨行交易收费及分配办法的通知》。该通知没有改变商《银行卡业务管理办法》中的行业分类和刷卡手续费标准，只是调整了银行或部门间的分配比例，并确定了发卡行或交换中心在两类商户手续费中应得到的固定比例。中国人民银行以一种通知的形式废止了《银行卡业务管理办法》第二十五条和2000年的补充通知的相关内容。为了实现银行卡全国范围内的联网通用，适应我国银行卡产业的迅速发展的需要，中国人民银行于2002年批准成立了中国银联股份有限公司，由该公司专业提供跨行交易清算、银行系统互通互联以及跨银行、跨地区与跨境使用服务。面对行业发展的新情况，相关部门就需要用新的规定来确立相关各方的权利和义务。在这种背景下，中国人民银行批复的《中国银联入网机构银行卡跨行交易分配办法》于2004年3月1日开始实施。

当前规定的主要内容和引发的问题

制定规范是为了确认和维护社会秩序，不符合历史发展要求的规范，在实施过程中会触发一些问题，这些问题反过来会影响社会秩序。对于银行卡刷卡手续费问题，目前生效的规范性文件主要是《银行卡业务管理办法》和《中国银联入网机构银行卡跨行交易分配办法》。其中涉及到的主要内容如下：第一，将商户分为三类。第一类为宾馆、餐饮、娱乐、珠宝金饰、工艺美术类，第二类为一般类商户，第三类是一些特殊商户。在第三类之下又分为三个小类，其一是房地产、汽车销售类和批发类，其二为航空售票、加油、超市类，其三为公立医院和公立学校。第二，不同类别的商户适用不同的收费标准。第一类商户收费不得低于交易金额的2%，第二类的标准不得低于交易金额的1%，第三类主要比照第二类的标准予以执行。第三，在上述分类基础上，对发卡行、收单行和中国银联的分配比例进行了限定。在第一类商户刷卡费用中，发卡行的固定收益为交易金额的1.4%，银联的网络服务费为交易金额的0.2%；在第二类商户中，发卡行的收益固定为0.7%，银联为0.2%。关于第三类商户，分别采取了比照第二类单收费标准，实行单笔封顶或减半收取的方法，并对公立医院和公立学校不免于收取发卡行和银联服务费用。收单行则按照剩余比例或成本收取相关费用。法律规范的存在与法律规范的实施是两个不同的概念，前者表示国家通过既定的程序制定出规范性文件，后者指的是已经生效的法律规范被广泛认可，并得到遵守。2004年《中国银联入网机构银行卡跨行交易分配办法》颁行后，针对规定的刷卡比例，在与银行协商未果的情况下，多地爆发了拒绝刷卡的现象。2004年6月2、3日深圳35家大型商场暂停刷卡消费，6月16日上海部分商户拒绝刷卡，20日温州52家餐饮企业等拒绝刷卡。这些做法并没有触动国家相关部门来调整收费标准。2010年全国13省市餐饮烹饪协会联名给央行致信要求降低收费标准，再到2011年4月11日，包括北京、河南、河北等地在内，27个省份的烹饪协会联合致信中国人民银行，要求取消银行卡在餐饮、饭店行业刷卡时收取的2%的手续费，这将刷卡手续费问题推向了一个新高潮。这些年出现的“罢刷”及联名反映现象，都说明了商户对手续费的收费标准抱有异议。也就是说，它们承认关于生效规范的法律效力，但是不认可其中关于自身义务的规定。在成本上升、利润下降、刷卡比例越来越高以及银行发卡量不断扩大、刷卡交易量日益增长的情况下，商户希望有关部门能听到自己的声音，进而调整收费比例。

调整收费标准的法律依据

为了规范国家的立法活动，解决立法体制和立法过程中存在的矛盾，建立和完善法律体系，维护法制的统一和尊严，第九届全国人民代表大会于2000年3月审议通过了《立法法》。该法规定了立法主体、立法权限和立法程序。按照规定，国务院各部委、中国人民银行等部门，可以在本部门的职权范围内制定规章。同时，《立法法》指出，所有部门的立法活动应从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利、义务和责任。其中涉及到两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或由相关部门联合制定规范性文件。在银行卡业务发展的初期阶段，由于刷卡量、刷卡金额或跨区域的业务量小，同时刷卡手续费所占商户的利润比例也比较有限，所以关于刷卡手续费问题的牵涉面不是很大，主要由中国人民银行根据刷卡业务领域的发展状况制定出相关的规范性文件，对这一类事项进行规范。但是在最近的二十多年中其发展变化较大，中国人民银行需要经常制定新的规范性文件来适应形势发展的需要。中国人民银行制定的相关规范性文件，是否从银行卡刷卡业务的实际情况出发，有没有科学合理地规定商户和银行的利益关系，是一个关键问题。这一问题又涉及到两个方面：一是分类标准是否科学，二是收费标准是否合理。从深层上说，就是中国人民银行在制定的相关规范性文件时候，是否正确掌握了银行卡刷卡手续费的发展状况与发展趋势、利益方相关方诉求，能否在此基础上制定出科学、合理的规则。在当前的情况下，刷卡手续费问题涉及到多个领域的利益关系，属于国务院多个部门职权范围的事项，由国务院制定相关行政法规的条件还不成熟，所以需要由多个部门共同调查研究，联合制定出新的规范性文件。时下，发改委牵头，商务部、中国人民银行、银监会多家部门共同参与，在征求相关各方意见的基础上，正制定修改方案，以期出台一个反映商户合理诉求与符合客观发展要求的方案，为构建和谐的银商关系创造良好的法律环境。