世界上，有130个国家结合国际准则及本国实际，建立了社会养老保险制度。社会养老保险制度在西方一些发达国家的历史长达百年，它的发展过程，经历了救助型、福利型、国家保险型、社会调剂型、储蓄金型五种模式。中国养老保险制度于1951年初步建立，当时对支付条件、待遇标准和缴费比例，都进行了统一的规定，实行了全国统筹；十年浩劫，社会保险制度造成了灾难性的损失，社会统筹的养老保险制度变成了企业保险；1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对离退休的条件及待遇标准，进行重新规定；从1984年、1985年起各地先后重新试行养老保险社会统筹制度，统一收缴保险费，统一发放养老金；1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国重新实行养老保险社会统筹制度；经过10多年发展，养老金的正常调整机制形成，搭建了基本保险、补充保险（企业年金）、个人储蓄性保险的多层次体系框架；1997年7月推出的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，是中国社会保障制度改革的基本转折点，统一了全国城镇各企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合；1998年，党中央、国务院提出了“两个确保”的方针，解决国企改革中下岗职工和离退休人员的生活保障问题，确保基本养老金的发放按时足额，之后，还补发了100多亿元历史拖欠；2000年底，有90％以上的企业离退休人员，实行基本养老金社会化发放；2011年7月1日起，《中华人民共和国社会保险法》正式施行。养老金作为养老保险的重要组成部分，与养老保险制度一起经历改革，不断完善。

养老保险基金问题现状

目前在我国，由于国情复杂，建立与本国国情相适应、与经济发展相适应的社会养老保险，任务还很艰巨。现有养老保险不能完全适应市场经济体制，尤其养老保险基金存在的问题突出，主要表现在：

（一）养老保险基金的筹集

养老保险基金的筹集覆盖范围不全，还有一些私营企业受利益驱使尚未办理基本养老保险；部分企业由于生产经营困难，减员增效，职工参保急剧下降，企业存在欠缴、少缴或拒缴的情况；一些灵活就业人员、个体由于认识不到位，参加养老保险的主动积极性不高；一些进城农民工只考虑找到工作，解决眼前的生存，顾不上几十年后的养老问题，没有参加养老保险的意识，宁愿企业给予一定的补贴；一些企业从自身利益出发，不同农民工签订劳动合同，不办理养老保险，农民工迫于就业压力，也往往忍耐顺从；而在一些封闭落后的农村，由于受靠承包地、自留地自保“，养儿防老”等传统观念的影响，基本养老保险更是大幅空白。2011年7月1日起施行的《社会保险法》，针对用人单位没有依法为劳动者办理养老保险登记手续，没有及时足额缴纳社会养老保险，主要规定行政责任，但未规定民事责任。制度的不完善，不利于养老保险基金的筹集。

（二）养老保险基金的管理

目前，我国的养老保险体制改革，由于缺乏有效的法律保障，养老保险基金管理不完善，较混乱。《社会保险法》第六十四条规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，“具体时间、步骤由国务院规定”，对统筹时间未明确规定。至今,我国养老金实行的仍是属地所有、属地负责，养老保险基金的收益率低，养老保险基金的管理不集中、效率差。养老保险基金保值增值同样面临挑战。我国养老保险基金大都被用于支付现期的退休金，剩余资金主要用于购买政府债券或存入银行，利息用于支付今后的养老金。由于通货膨胀原因，养老保险金结余不断贬值。《社会保险法》第六十九条规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”，这里的“国务院规定”也只是笼统阐述，并无实质内容。

（三）养老保险基金的发放

1995年国家实行改革，企业纳入社保形成“统账结合”的养老保险格局，养老金按职工缴费工资与社会平均工资之比，再参照退休前一年的社会平均工资等因素计发；而机关事业单位则仍由财政全额拨款，旱涝保收，依据工龄，以及退休前一月工资计发。这样就形成企业和机关事业单位在养老制度上两种不同的“双轨制”。企业和职工的缴费率高达28%，但由于要支付社保改革前退休的老人、国企改革时提前退休的职工，还有现在陆续退休的职工，负担沉重，养老金难以提高。此后，养老保险虽不断改革，但仅是围绕着职工养老保险制度进行；近年来，又增加了城镇居民养老保险、农民养老保险等；机关事业单位却自始至终沿袭以往的退休制度。养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。企业退休人员与机关事业单位退休人员之间，在对社会贡献相同，价值等同的前提下，同一个人因单位性质不同，退休后养老金相差数倍，极不合理。养老双轨制运行所造成的社会不公平，以及在社会就业和人才流动方面的影响日趋凸显。缩小养老待遇差距的呼声高涨，政府的公信力受到影响，这些都显现养老金发放改革已经迫在眉睫。

完善养老保险基金举措

养老保险只有同经济发展水平相适应，才有利于全面建设小康社会，有利于发展社会主义市场经济；同时，也有利于社会稳定和国家长治久安。我们必须从实际情况出发，采取各项积极措施，完善养老保险基金的筹集、管理和发放。

（一）扩大养老保险覆盖面，保证养老基金筹集稳定可靠

针对公民对养老保险的重要性认识不足的现象，社会应加强养老保险知识的宣传培训。包括:养老保险的重要性；参加养老保险是企业应尽的义务、职工应享受的权利；当企业不给职工办理养老保险时，职工应如何行使自己的权利；城镇职工养老保险与农村养老保险有何关系；养老保险转移、衔接的办理；养老金的发放等，以增强公民参加养老保险意识，提高参保率，切实维护公民的合法权益。在养老保险制度的制定上，要注意不同人群特点。由于存在职业特点、用工形式、城乡及体制差别等等因素，设置养老保险制度不仅要注重统一性也要兼顾差异性，既面向全民，又多层次、适用不同人群。在德国，特定的自雇者、受雇的劳动者都被强制参加养老保险。目前，在我国还有很多流动大的餐饮业、服务业人员还没有参加养老保险；个体、灵活就业人员参保率也很低，应当采取有效的强制措施，将这些人群纳入到养老保险中。欠缴、少缴或拒缴，不但违反了国家的规定，而且侵害了职工的权益，企业职工未完全享受养老保险待遇，企业负责人应承担法律责任。基本养老保险是强制性而非自愿的，因此法律规定的缴费主体即企业，必须及时足额缴纳。另外，在完善立法基础上，同时对欠缴、少缴或拒缴的企业加强实施行政手段，根据具体情况，在工商年检、优惠政策、企业评优、资信评级等方面设限，用媒体曝光、舆论监督等手段加大制约力度，狠抓基本养老金的清欠工作。此外，对进城农民工的养老保险，促其主动积极施行有效易行的对接机制。农民工是“可进可退”的劳动者，可进意味着他们可以进城务工，与用人单位形成劳动合同关系；可退意味着他们没有丧失农业生产资料，可以回乡务农②。让农民工即使离开城市就业，返回农村务农，他们的养老保险不因此而中断。让农民工觉醒养老意识，认识相关缴费为个人储蓄，此储蓄的积累，提高了基本养老保险待遇，以促动其参加养老保险的积极性。《社会保险法》第11章“法律责任”主要规定的是行政责任，缺失对用人单位未为劳动者依法办理养老保险登记和及时足额缴纳养老保险应承担的民事责任予以规定，需在未来立法时予以完善。如果用人单位没有为职工参加养老保险，职工可通过劳动保障监察程序向养老保险经办机构申请，要求行政机关介入，办理养老保险。如果存在无法办理养老保险登记，劳动者可以针对自己的损失请求损害赔偿，由养老保险经办机构核算确定金额，参照社会保险法规定的养老保险待遇赔偿。如果办理了养老保险登记，但用人单位没有及时足额地缴纳养老保险费，职工可依法申请仲裁、提起诉讼，也可以要求养老保险经办机构依法处理。对劳动者已垫付的养老保险，用人单位要如数返还。让基本养老保险尽可能覆盖全体社会成员，是社会保险制度的目标。只有及时、足额、多渠道筹地集养老保险资金，并使之制度化、规范化，才能保证养老保险资金的筹集稳定、可靠。

（二）规范管理养老基金，精心运营保值增值

关于“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”的制度设计，不应当仅仅简单地概括性为“具体时间、步骤由国务院规定”。而应该有一个实行全国统筹的期限，并且这个期限并不遥远。因为基金全国统筹是核心的制度设计，关乎到制度定型，关乎到养老保险基金的规范管理。“只有将统筹层次逐渐提高到省级或全国，缴费比例才可能趋于统一。费用收缴和待遇给付控制在地市水平，有严重的道德风险，即地方统筹单位鼓励少收（缴费）多发（待遇）。”③统筹，是单一计划还是地区计划？也就是说一个基金计划在哪个范围内适用？通常认为，养老保险应当是单一计划。全国统筹基金，改变地方养老保险基金分散独立，在养老保险基金以省为单位的情况下，在全国范围内统一使用基金。在国外，社会保险通常实行全国单一计划而非地方计划。提升统筹层次有益劳动力流动及劳动力市场统一。如果养老保险基金全国统筹，应建立一个独立的全国网络式结构运作养老保险基金，制度统一，基金唯一。将解决基金间的法律问题、地区间的法律区别。而在“属地所有、属地负责”的模式下，这些问题却很难解决。统筹层次决定着养老保险基金的管理问题。我国的养老保险实行广覆盖、保基本的原则，早日实现养老保险基金全国统筹，养老保险制度才能彰显统一性和公平性，养老保险基金管理才能趋于规范。关于庞大的养老保险基金如何保值增值，或许可参考美国的做法。2008年全球金融危机，全球金融市场损失惨重，各国的养老金投资者深受其害。但在美国，金融危机的始发地，2万多亿美元的联邦社保基金却安然无恙，这完全得益于美国制定的《社会保障法案》。根据该法案的规定，联邦社保基金绝大部分投资特种国债，由于担保主体是国家，社保基金的安全性有绝对的保障，并且收益率稳健保持达5.1%之高，这在其他国家是难以想象的。另外，美国加州公务员养老体系增值为先、分散投资，也是一个很好的经验。加州公务员养老金投资国际、国内股票，比例高达66.83%，虽时有经济萧条导致股票重跌，但股票市场的年均复利收益率仍然达到10.7%。长期看养老金投资资产涨跌和资本市场基本一致，虽然存在下跌风险，但由于经济发展规律是总体上升，股市在长时期也是总体上升。养老金投资资本市场，分享经济发展成果，还得益于有健全的法律，美国国会1974年通过的《雇员退休收入保障法案》，对基金管理人在投资中做到多种分散投资以及多种投资组合进行设定，以达到风险规避。这对投资管理人的勤勉尽责提出了更高的要求。依法治国，构建相应的法律体系。建立养老基金投资体制，注意对投资与风险实施有效控制，投资控制在风险相对小，收益相对较高的领域。养老保险基金统筹部分，现收现付，保值为先；个人账户，抵御通货膨胀，增值为重。基金细分成若干个小规模基金，由竞争性的基金管理公司对养老保险基金分散经营，进行管理，对基金的投资营运，投资组合、投资结构期限、收益性、安全性和流动性目标等项立法。保证我国养老保险基金管理规范、保值增值。

（三）打通双轨制通道，缩小养老金差距

企业和机关事业单位在养老金上的差距并非两个制度并存的必然结果。世界上也有很多国家，单独为公职人员建立养老保险制度。在日本，甚至存在同样的职工群体建立不同的养老制度，但由于养老金差距小，并不存在矛盾冲突。可见，问题之所在重点是待遇差距，而非“双轨制”。养老金之价值追求应是社会公平，所有社会价值———自由和机会、收入和财富、自尊的社会基础———都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益④。目前，我国改革双轨制，建立公平、统一的养老金制度，不是养老金水平的平均化，不是简单地将两种制度合并成一种制度，而是逐步调整，打通制度，使两种制度彼此能相互流通与衔接，实现缩小企业和机关事业单位在养老金上的差距。应迅速启动机关事业单位养老保险制度改革，让公职人员承担缴费义务，将其养老金结构分解成基本养老金与职业年金，职业年金由退休人员的津补贴组成，使其基本待遇没有大幅度减少；机关事业单位和企业的基本养老金相同，机关事业单位职业年金和企业年金相对应；逐步降低机关事业单位公职人员的基本养老金，提高企业基本养老金，建立企业正常增长机制，养老金与物价上涨指数等因素挂钩，让企业退休人员和机关事业单位一样分享国家经济发展带来的成果。

实行结构分解，让企业和机关事业单位养老制度相似，完善其各自内部的养老金体制，顺利实现企业职工和机关事业单位公职人员之间，在转换身份时养老保险手续的转移、衔接；使两种制度协调一致，缩小养老金的差距。综上，我国养老保险是“摸着石头过河”，渐进改革，对社会发展和稳定发挥了积极的作用。但由于情况复杂，还存在很多问题；很多方面没有经过试点，亦尚无在社会保险法中明确。养老保险制度改革刻不容缓，不能继续坐而论道，必须立即行动起来，以“与人为本，构建和谐社会”为宗旨，认真调研，审慎决策，果断快速推进。立足我国现实情况，借鉴外国先进制度，实证研究相关问题，改革完善养老保险立法；进一步延伸、拓展养老保险覆盖面，提高保费征缴率，做到应缴尽缴，确保养老金筹集稳健安全；制定完备的法律，依法行政、依法监管，规范养老金管理，保证养老保险基金收支平衡；发展强大、健康、稳定的证券市场，确保养老金的保值增值；依仗于国家层面，直接启动“双轨制”改革，缩小企业和机关事业单位养老金的差距，确保养老保险制度与社会经济发展相适应。让我国每一位公民，人人平等参加养老保险，积极主动缴纳养老基金，个个拥有高效完善的保障权，快乐幸福安度晚年。

作者：游红兵单位：福建省龙岩市汉剧团