失业是社会化大生产的必然产物，是市场经济条件下不以人的意志为转移的客观现实。21世纪以来，改革发展不断深入，失业问题再次突显，我国现行的失业保险法律制度在实践呈现出诸多不足，是我们不能回避且急需研究解决的问题。

一、我国失业保险制度的现实困境

1.我国失业与再就业的现实困境。

世界银行估计，到2020年我国劳动力供给才能进入“零增长”。我国失业与再就业问题的严峻性主要表现在以下几方面：第一，城镇登记失业、下岗失业和其他失业人员不断增加。第二，新增劳动年龄人口进入高峰期，目前，劳动力供给压力达到了最大的时期。第三，随着城镇化进程的加速，农民工人数激增。农民进城就业各类环境有所改善，农村劳动力转移就业出现较大幅度增长。第四，高校毕业生就业结构性问题严峻。高校毕业生并不是绝对过剩，面临“无业可就”与“有业不就”的结构性矛盾，主要集中在大中专毕业生，而技校毕业生就业状况相对乐观。第五，就业质量问题日益突出。就业不仅是获得一个提供收入的岗位，而应该是有质量的、稳定的、体面的、自愿的就业。就业质量问题直接损害了劳工的权益，容易激发社会矛盾，在农民工、城镇灵活就业者中就业质量问题表现尤为突出，主要表现为：工作安全性差、工作稳定性低、工资水平低，工作强度大、劳动关系缺乏规范、社会保障覆盖面低等。第六，失业与“用工荒”同时并存。我国经济改革处于产业结构的调整转型期，新兴行业和高科技行业急需大量的劳动者，很多劳动者只能从事简单工作导致存在“用工荒”与失业并存的社会现象。第七，现代社会的物质条件和医疗水平的提高，同时，我国长期坚持的计划生育政策，诸多因素使我国正在加速进入老龄化社会，从理论上来看，失业矛盾应当会有所缓解，但是，由于我国现代意义的社会保障体系建立较晚，覆盖面远远低于国际劳工组织规定的20%最低线，养老金严重不足，而且养老金替代率偏低，延长退休年龄就成为了必然的一种选择，据悉，我国有关部门已经开展调查摸底，延长退休年龄也是一种国际惯例。所以，如果延迟退休年龄的政策实施，则不可置疑地会增加就业压力，减少就业岗位，虽然，青年就业岗位与延长退休年龄所占岗位不全部重叠，但是，岗位供给总量不会增加，重叠的部分则出现争岗位的现象，隐性失业将会加剧；不重叠的部分将导致完全的显性失业。

2.我国失业保险制度面临的困境。

一是失业保险覆盖不够，扩面难。二是给付标准太低，失去应有的保障作用。失业保险制度首先要起到的作用就是保障参保者的基本生活需求，目前的给付标准是按照低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准的水平确定。在一定层面上混淆了“保险”与“救助”的根本区别。按照国际劳工组织对于失业保险的给付标准，失业保险的给付替代率，一般不低于投保人失业前收入的50%，发展中国家也应达到45%以上。三是失业保险金给付期限太长，易生就业惰性。四是失业保险基金管理效率低下，管理成本偏高。五是失业保险基金支出结构失衡。现行失业保险制度过于侧重生活保障功能，促进就业方面投入不足。六是领取失业保险金资格审查不够规范。导致出现一边领取失业保险金，一边拥有就业收入的现象。七是失业保险范围统筹过低，地区之间的调剂作用无法发挥出来。

二、我国失业保险制度困境形成的原因分析

1.中国失业保险制度起步晚，发展滞后。

1999年《失业保险条例》的颁布，实现了中国失业保险制度由制度象征到有效制度的转变。但现实中失业保险制度也陷入了发展困境。

2.受传统文化理念的影响。

把失业和弱势群体绑定在一起，不论是政府工作人员还是社会各类从业人员把失业的归因定位在个人能力上，而不能正确认识失业是社会化大生产背景下，社会分工不断细化，市场对社会资源配置起到实质性作用的客观现象，社会存在一定的失业率是一种客观而必然的现实，在不同的社会历史时期，不同的经济发展水平，失业人口会分布在不同的职业领域，当然，也存在着人与人之间的个体差异而导致失业的产生，但这并不是失业产生的主要因素。

3.传统文化理念和意识形态的共振，使得我国失业保险制度呈现出“失业救助”的特征。

这极大的伤害了失业保险制度本身，也伤害了参与者的积极性，现行制度规定单位按本单位总额的2%，个人按工资的1%缴纳失业保险费，同一地区不同个体之间工资水平肯定不一样，而领取的失业保险金则是全体一致按当地最低工资水平的50%到70%，这样有失公平，因而产生了“富帮穷”的结论，低收入人群也缺乏积极性，经济效益差的企业更缺乏积极性。

4.制度目的不明。

失业保险制度的本质是帮助失业者尽快走向就业，不论是保生活，还是预警防失业，其最终的目的还是充分就业，所以，制度自身也就缺乏可持续发展的源泉。

三、我国失业保险制度发展困境的破解路径

1.确立保生活、促就业、防失业三位一体的思想理念。

保生活即保障失业者的基本生活，失业的客观性和必然性，决定着保生活是失业保险制度的基本功能和首要任务，每一个国家的法律都必然承担起保护人权的责任和义务，各国政府所制定的失业保障策略中必将以保生活为第一原则。但是保生活只是社会保障中一种被动的、基本的措施，就业才是失业最好的保障，促就业是失业保障的根本目的，失业保险制度的完备性、有效性，关键是促进就业功能是否健全、完整。防失业是加强就业稳定性的重要环节，是促就业工作的前置措施，严格意义上的防失业应该是促进就业的一个部分，一种方法。保生活、促就业和防失业三者运行机制完全不同，失业者对保生活、促就业和防失业的需求也不一样。必须坚持保生活、促就业、防失业三位一体的思想理念，坚持权利与义务对等的公平原则。

2.以促进就业为目标完善我国失业保险制度。

2.1扩大覆盖面，实现应保尽保。

应保尽保是“国民待遇”均等享有的基本体现。让所有非自愿失业者都享受一定的失业保障并获得就业的机会，使失业保障真正实现社会化，而目前失业保险覆盖面与需求面不匹配，越是易失业的人群，越是被排除在失业保险的保障大门之外。

2.2改革保障水平，增强就业动力。

（1）适当提高给付标准，确保失业者基本生活。一是原则上保持失业保险保障水平与经济发展相适应，如果超过了承受能力，就会出现历史上西方发达国家出现过的“失业陷阱”；二是给付标准的提高还应考虑企业的缴费能力，否则，过度增加企业负担，就会导致企业成本升高，市场竞争能力减弱。（2）可以借鉴国际的失业保险差别待遇来促进就业，可以将领取失业保险金的期限进行分段处理，然后，将待遇逐渐递减，从而拉大差距，形成失业时间越长，待遇越低的机制，使失业者尽快寻找工作，回到劳动岗位。同时，加大再就业后退出的奖励力度，即就业越快，就业补贴越多，形成良性再就业的激励机制。

2.3调整支出结构，营造就业环境。

（1）调整失业保险支出结构，增加促进就业投入。一是提高发放失业保险金的灵活性，对有可行性创业计划的失业者可一次性发放多月的失业保险金。二是对按规定完成培训，并取得相关职业证书的失业人员，给予不同额度失业保险给付的奖励。（2）根据企业情况进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，稳定就业岗位，来达到企业少解雇员工。（3）实行浮动费率，防止恶意解雇。失业保险容易使人产生“富帮穷”的误解，企业失业保险费基数是按照工资总额核定的，人数少基数则低，人数多基数则高，这样，就对经济效益好企业吸纳人员就业则产生反向激励，与失业保险促就业、防失业的功能相悖。失业保险承担双重职责，既要保生活又要促就业，更需要通过刚性的制度措施对此加以解决。在保障失业者基本生活的前提下，改进失业保险征缴办法，实行浮动费率，抑制解雇行为，从而达到促进企业吸纳就业的目的。在我国社会保险体系中，工伤保险实行有差别的浮动费率，效果很好。浮动费率就是在法定费率的基础上，根据企业解雇的发生率，来最终确定该企业的失业保险费率，如果企业在规定的时期中不发生解雇行为，则可降低法定费率，即减少失业保险费的缴纳，以资鼓励，运用失业保险来抑制企业的解雇行为。实行费率优惠一定要明确优惠范围和优惠幅度，避免失业保险费基的大幅度下降，要在确保“保生活”资金的基础上，实施费率优惠。

2.4改进职业培训模式，强化就业意识。

实践中必须改进职业培训模式，使培训市场化，职业培训以市场为导向。将职业培训与失业金享受水平挂钩，调动失业者自我提升的积极性。积极开展创业培训。中小企业日益成为吸纳就业增长点和主渠道，支持创业，创业是最好的就业，创业能够增加社会就业岗位。

2.5提高失业保险社会统筹层次。

为增强失业风险的承担能力，提高失业保险统筹层次已是国际趋势，失业保险具有集中资金、分散风险的功能，建立并完善“省级统筹，中央调剂”的运行机制，然后，逐步实现全国统筹的最终格局。

2.6加强享有失业保险的资格审查。

我国失业保险制度规定：“所在单位和本人按照规定履行缴费义务满1年，非本人意愿中断就业，已办理失业登记并有求职要求”，以上三个条件同时具备才有申请资格，但是，对失业者积极求助尽快就业缺乏经济激励作用。所以，要对失业登记的资格条件、程序、失业统计方式和失业统计指标等方面进行补充和完善。

3.全国综合性失业保险政策与配套措施的完善。

3.1建立和完善失业预防机制，有效地控制失业率。

首先，实现失业率统计标准的科学化。具体统计指标应当包括：城乡调查失业率、城镇登记失业率、失业频率、平均失业持续时间、初次失业者人数及其比例、由就业转失业的人数、失业者的性别与年龄构成、失业率地区分布、外地失业者的人数与比例等。从而得出失业率，同时，科学设定失业预警线。其次，建立健全全国性的失业信息管理平台，及时统计各地区、各行业、各劳动群体的失业数据。其三，民生为本，适时启动失业保险物价联动机制。要时刻关注国家经济发展态势，切实做到民生为本，当物价上涨时，按照“明确责任、改善民生；短期波动、发放补贴；持续上涨、调整标准”的要求，适时启动联动机制，发放失业保险物价补贴，实时调整失业保险金标准，缓解物价上涨对失业群体基本生活的影响，确保失业人员的生活不因物价上涨而降低。

3.2政府宏观调控的首要目标确立为充分就业。

失业人口存量与增量的叠加使我国高失业率成为常态，失业治理工作始终应当以科学发展观为指针，将充分就业作为政府宏观调控的首要目标，将就业作为“绿色GDP”的指标之一。

3.3建立和完善规范的劳动就业制度。

要加强劳动合同的管理，维护劳动者就业合法权益，严格执行劳动合同法，加大对劳动就业法律、法规执行的监督力度，加强劳动者就业管理的规范化、劳动关系正常化、市场化和法律化建设。在劳动就业制度与失业保险制度之间建立畅通的协作机制，两个制度相辅相成，互相促进。

4.建立和完善失业保险制度促就业的监督机制。

一是建立失业保险与就业服务机构利益对接机制。健全就业服务机构促就业工作的考核评估体系，将失业者对就业服务机构的评价，作为失业保险拨付的参考依据。二是增强对失业保险基金的管理力度。要提高基金的调剂程度，必须加快统筹层次，充分发挥失业保险基金促就业的作用；应增强对失业保险基金的统筹管理与监控，充分发挥基金保生活、促就业的双重功能和双重目标。三是合理界定失业保险基金促就业方面的支出比例。建立失业保险基金促就业支出的监督考核机制。建立统一的失业保险基金收支情况公布制度，至少每年公布一次，真正保证知情权、参与权和监督权行使，保障失业保险基金安全。

作者：廖克勤 单位：中共长沙市委党校