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谈车险监管法律制度的革新

诚然,政府监管是弥补市场缺陷、矫正市场失灵的良方,但其本身也必然受到公平与效率的制约。无论是财政拨款,还是从被监管者处提取收入,都是以消耗社会公共资源、减损市场经济效率为代价。解决市场失灵问题,关键在于这些成本的付出是否通过合理的资源配置达到了一定的效率水平。我国车险市场监管法律制度,虽经历了从无到有、从粗到细的逐步完善过程,但政府监管部门把大量的资源用在了实施现场检查、规范承保业务等治标不治本的工作上,对一些不该管的工作课以严格的标准,却忽视了对一些重要工作的监管,工作主次失衡。此外,监管资源配置的不平衡、法律制度规定的不合理也屡屡可见。

明晰监管思路选择,宏观指导改革方向只有政府监管部门、被监管者内部、行业组织和社会各界均树立起车险监管工作思路之宏观认识,才能协力推动各项监管工作的进展。从监管模式上看,总体可以分为宽松和严格两种。考察世界上保险发达国家监管历程之演进,可以总结出这样一个基本的规律:一国保险监管模式的选择不是一成不变的,而是与该国特定历史时期的政治、经济发展条件相适应的。中国的车险市场近十年来有了突飞猛进的发展,但总体上仍处于初级发展阶段。违规支付代理手续费甚至进行商业贿赂等乱象丛生、车险监管法律制度不健全、消费者普遍缺乏保险知识和风险意识等现实情况表明,在目前情况下,我国宽松的监管环境尚未形成,仍应适用严格的监管模式指导车险监管工作。然而,监管模式严格程度之把握则是司法实践中的核心问题。目前的保险监管有些许不合理之处,部分该管的工作没有管,不该管的工作却管得太严了。以市场准入的法律规定为例,根据新《保险法》第六十九条之规定,设立保险公司的最低注册资本限额为2亿元,且必须为实缴货币出资。立法者做此规定其用意在于,保险业为特殊的金融行业,具有一定的社会保障性,故须确保其偿付能力。笔者认为,此种规定过于严苛,不利于增加保险市场经营主体,难以形成有效的竞争。如今,车险市场集中度高,主要为人保、太保等四家保险公司所据,形成垄断之势即是市场准入标准过高、监管过严所致。是故,在认识到严格监管模式必要性之基础上,实践中如何把握严格度也是亟待解决的问题之一。从具体的监管方式和手段上看,利用高新技术手段,充分借助外部力量,完善监测系统,建立与国际保险业接轨的风险监管控制标准,不断提高保险监管的效率和水平始终是车险监管改革的方向。车险市场“高保费、负收益”之现状是值得深思的,笔者认为,加强对车险企业资金运用的监管是解决负收益问题的手段之一。监管部门在以现场检查为重要手段的前提下,应积极开拓非现场监管,从静态监管向动态监管转化,拓展具有车险特色的监管方式和手段,发现承保环节的违规操作,杜绝恶意抬高手续费等现象。只有明晰车险市场监管思路之选择,坚持严格的监管模式,创新符合实情的监管方式和手段,并在立法、执法和司法过程中加以体现,才能宏观指导改革方向。

明确法律法规制定权限,解决监管法律体制内在冲突目前,我国已经形成了以《保险法》为核心的车险监管法制体系,其主要由三个层次的法律规范构成。第一层次是以《保险法》为核心,《道路交通安全法》、《行政处罚法》等为辅的基本法律体系,其承担着统领车险监管、维护车险市场秩序、规范车险合同条款之作用。第二层次是国务院主持通过的《机动车交通事故责任强制保险条例》、《道路交通安全法实施条例》等行政法规体系。第三层次是中国保险监督管理委员会制定的部门规章、各种规范性文件之体系,如《关于加强机动车辆商业保险条款费率管理的通知》、《机动车辆保险理赔管理指引》、《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》等。后两个层次的文件是对第一层次基本法律的具体明确和进一步阐释,使得监管原则具体化、监管方法科学化,积极推动保险市场依法经营和监管机构依法监管。三个层次的法律法规相互作用、互为补充,本应形成结构分明、逻辑严谨、内在统一的车险监管法律制度,以保障保险业的快速可持续发展。但是现实情况并非如此,该法制体系尚有以下两个缺漏,亟待解决。首先,授权立法问题较大,规章规范制定权限不明。《道路交通安全法》规定由国务院制定《机动车第三者责任强制保险制度》的具体办法。然而,国务院制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》中,又将保险费率的审批权交给了保监会,保监会则将交强险保险条款和保险费率的制定任务转包给了保险行业协会。在实践中,保险行业协会集行业内各保险公司之力,共同研究开发制定协会行业条款,最后由保监会审批通过。虽然,我国没有明确的法律规定禁止多层级的授权立法,但是从《立法法》第九、第十条考量,其合法性存在争议。退一步言之,保险行业协会主要由保险公司构成,由利害关系主体参与保险条款和保险费率的制定,其合理性也值得商榷。笔者认为,要构建规范系统的监管法律制度,首先应当明确部门规章、各规范性文件的制定权限,避免越权立法导致立法混乱。其次,法律法规之间的内在矛盾冲突亟待解决。法律法规之间的冲突自其产生之初就没有中断过,有关车险监管的法律体制也不例外,体现在中国保监会制定的相关条例、规章的相互之间或与保险监管基本法律之间存在着不同程度的重叠、矛盾或不协调之处。为此,2010年12月保监会公布施行的《关于修改部分规章的决定》说明了规章之间、其与法律之间存在某种不协调的可能性,要求法律法规的制定主体在制定相关法律文件时,不仅要符合监管原则,满足现实需要,解决实际问题,更应当通盘考虑现有法律制度,做到不与上位法和其他同层级法律文件相冲突,实现其补充和辅助基本法律之效。

立法监管:重点完善对车险合同的监管保险的立法监管是指国家有权依照法定职权、按照法定程序制定、修改和废止监督和管理保险业的法律、法规及各种规章的活动。对于车险而言,立法监管的重点、难点在于对车险条款和费率的审批。对于保险条款和费率的监管有不同的监管方式,如先备案后实施、公开竞争、特殊险种政府制定费率等。在我国车险监管法律制度中,根据《机动车交通事故责任强制保险条例》,交强险实行统一的保险条款和基础保险费率,保监会按照交强险业务总体上不盈不亏的原则审批保险费率;机动车辆商业保险则主要是由各车险公司从中国保险行业协会制定的A、B、C三种基本条款择一适用,并根据保监会最新出台的《关于加强机动车商业保险条款费率管理的通知》拟定商业车险条款费率,报保监会审批后使用。近年来,保监会频频出台保险费率管理的文件,体现了政府欲进行车险费率市场化改革之势。放松车险费率管制是保险市场国际化、市场化的发展方向,是符合市场竞争规律的。对于费率的放松管制不宜采用一步到位的方式而需要分阶段进行的观点鲜有反对声音,但是费率自由化究竟到何种程度则各方观点不一。费率自由化有利有弊,完全自由化并不是最佳选择。美国的经验也说明,“政府开放保险费率管制的程度,取决于两个承受力:一是由于费率过高引发的社会压力;二是由于费率过低引发的偿付风险的压力”。可见,车险费率自由化的程度取决于两种压力的平衡,但究竟放松到何种程度,在此,本文暂不做深入探讨。笔者认为,价格竞争是天然的市场法则,一味地基于保险产品的公共产品属性对其苛以过分严格的管制,会抑制市场的天然竞争机制,不利于实现资源的优化配置,其结果是表面上促进车险公司的服务竞争,实则剥夺了消费者的选择权,滋生了保险公司间的不正当竞争,使保险监管部门将有限的监管资源耗费在审批费率条款上。在新形势下,我们应当坚持放松车险市场费率管制的改革基调,适时出台配套的规范性法律文件,以确保过渡时期车险市场的有序发展。

执法监管:加强对监管者的监管立法是解决多数保险监管问题的根本路径,但并不能有效地解决所有问题。在保险市场国际化进程加速和车险监管法律制度远未达成熟完善之程度的现实矛盾下,政府系车险监管的主导力量。在此背景下,如何完善政府监管部门的执法监管,保障权力行使不受干扰,防止权力滥用则成为确保车险监管法律体制发挥实效的重要问题。《国际保险监督官协会保险监管核心原则》(以下简称《保险监管核心原则》)对监管机构的权力来源、保障措施和监管过程等均提出了立法建议,主要要求法律赋予并保障监管机构足够的、不受干扰的监管权力,要求监管机构采取清楚、透明和一致的监管法规和程序,以透明和负责的方式履行其职责。为使执法监管发挥实效,首先,需要通过法律法规来保障和制衡监管部门的执法权利。这些条文主要体现在《保险法》、《行政处罚法》、《机动车交通事故责任强制保险条例》等相关法律法规之中。然如何防止权力滥用,加强对监管者的监管更是实践中亟待解决的问题。这些问题,可以概括为以下两种:第一,监管者的双重角色和不良经济激励是实现执法监管有效性的现实困境。《保险法》赋予了保险监督管理机构明确的法律地位,由中国保监会和各省(区)、市保监局依法实施对保险业的监督管理,在法律法规的授权范围内行使行政职权;而根据《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,保监会亦是我国保险业的行业主管部门。保监会作为监管者,希望严格风险监管。然而,保监会作为行业主管者,则更期望行业的长期增长。保监会身兼双重角色于一身,则容易造成执行标准的不统一,削弱了监管的权威性。同时,目前监管部门按照保险公司保费总收入比例提取监管费用,这给监管部门提供了不良经济激励。这些现实困境的存在客观上阻碍了执法监管的顺利实施,其有效性备受挑战。第二,法律法规的内在缺陷是明确、统一监管标准的固有难题。在我国这样一个成文法国家,基于立法技术的有限、修法程序的严格、汉语词义的复杂、现实环境的多变等因素,法律法规的内在缺陷是难以避免的。以保险条款费率的审批为例,关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,应当报保监会批准。但是,我国并无其他法律法规就“关系社会公众利益的保险险种”做一明确界定。探究保险制度,其最大功能在于将个人于生活中遭遇危险所产生之损失分摊消化于共同团体。所以,任一保险险种均具有一定程度的社会性。可是,如上所述,“依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,应当报保监会批准”。此法律规定的后果是保险公司出于谨慎之考量,将其开发之所有险种的保险条款和保险费率交保监会审批,造成保监会的有限监管资源无法使用于刀刃之上。因此,执法监管有效性之实现,不仅需要立法保障其权力之行使,更需要通过制度的设计对权力做出制衡,加强对监管者的监管。

司法监管:政府监管的最后一道防线有关金融市场体系的基本标准,《保险监管核心原则》第一条规定:“具有可依赖的、有效的、公平的法律和司法体系,所有决定可以被完全执行。在合适的法律框架内,有其他的争端解决机制。”由于我国的保险法律法规并不完善,执法过程中也存在诸多困境和难题,所以,司法机关往往被寄予厚望,成为政府监管的最后一道防线。司法机关主要解决保险市场中各方的争议,保证保险法律法规的贯彻实施。一方面,保险消费者和保险公司可以通过诉诸法院来解决双方之间的保险纠纷,法院在现行法律框架内就纠纷作出合理裁判,或者用调解和其他争端解决方式,维护保险双方的合法权益;另一方面,司法机关可以对监管部门的监管行为进行合法性审查,甚至干预其行政行为。司法机关通过双管齐下,发挥其最后屏障作用。

公司治理:追根溯源,转变经营理念,明确高管职责

公司治理,乃治与理的结合。所谓“治”,即公司如何在市场竞争中取得收益和效率;所谓“理”,即公司如何让相关者的利益得到公平合理的对待。公司治理,其作为现代公司制的核心,在保险监管体制中有着重要地位。作为分散社会风险的特殊行业,保险公司治理监管体制改革,更显其特殊性。

(一)保险公司治理监管:特殊性和治本性的有机结合公司治理根植于各国不同的社会经济背景之中,受制于不同行业的特殊性。保险公司牵涉的利益具有广泛性和重要性,把风险作为经营主业的他们,比其他企业面临着更大的经营风险,承受着更大的经营失败的可能性。就其治理而言,不仅要满足一般治理结构,还要着力解决经营人资格审查、风险技术管理、问责制度等问题。保险公司治理的特殊性也决定了对其监管的特殊性。我国保险监管机构将对市场行为的监管、偿付能力和公司治理列为保险业监管的三大支柱。其中,市场行为监管针对的是保险人实施的不法经营行为。偿付能力监管的重心是保险公司的偿债能力,具有事后性和治标性监管的特性。而公司治理监管,追根溯源,是一种预防性和治本性的监管。试想,如果保险公司治理结构合理、管理体系先进、制度建设健全、内控制度严密,则一般不会实施不法经营行为,公司各部门之间亦会形成内部的制衡,经营风险产生的几率和经营失败的可能性随之降低。可见,保险公司治理监管系特殊性和治本性的有机结合。我国保险公司治理监管的主要法律法规有《保险法》、《公司法》、《保险公司管理规定》、《保险公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定》(以下简称《高管规定》)等。这些法规对于保险公司的设立标准、董事会的职权和人员资格要求等内容进行了具体规定。本文重点关注车险市场手续费无序竞争之现象,因此,仅就经营理念之灌输和高管职责之明确做一浅析。

(二)转变经营理念,切断手续费恶性竞争之源从公司层面考虑,手续费恶性竞争,问题出在基层公司。但实际上根源在于总公司的发展目标和考核导向上。车险是财产保险的龙头险种,在仍以“保费论英雄”的今天,保险公司为在保险市场上占据一席之地,车险自然是兵家必争之地。大多数基层公司为完成计划任务,不得不违规支付高额的手续费以换取保费收入的增长。追根溯源,只有转变总公司的经营理念,明确财险公司的经营目标,才能切断手续费恶性竞争之源。从表象上看,公司的经营理念系企业管理问题,与监管法制无关。然我国现行部分法规规定反映出国家对“保费收入”的偏重,可能错误引导保险公司的经营理念,故而笔者认为有必要梳理现行立法,改变以“保费论英雄”之现象,树立或转变保险公司的经营理念。

(三)明确高管职责,实现动态监管为顺应2009年《保险法》修改之势,保监会修订了《高管规定》,对董事、监事和高级管理人员(以下简称“高管人员”)的监管理念和监管方式做出了调整,较先前的立法有进步之处。从实践经验和一些国际组织颁布的指导性、规范性文件来看,保险公司经营成败的关键是其班子成员,核心是“一把手”。明确高管职责,实现侧重动态监管之转化系我国车险监管法律制度之改革方向。高管人员的权力实现和责任落实于日常各项工作之中,单纯地界定高管人员的范畴、明确高管人员的职责是难以实现有效监管的。根据《高管规定》和保监会专门发布的《保险公司董事及高级管理人员审计管理办法》之规定,要求对高管人员的经济责任实行任中、离任和专项审计。这是对静态监管局限的突破和进步,更是今后监管法制改革的一大趋势。

行业自律:内外并举,充分发挥行业协会的能动作用

保险行业协会是我国保险业的自律性组织。《保险法》规定,保险公司应当加入保险行业协会,保险代理、经纪和公估机构可以加入保险行业协会。行业自律组织的出现和存在有其历史背景和经济基础,因其往往比政府更熟悉保险公司的运作情况,在行业自律方面更具广泛性、灵活性和预防性,在保险行业的健康发展、降低政府的监管费用、提高企业的经营效率等方面能发挥积极的作用。

(一)对内:监督和促进保险公司的健康发展我国保险行业协会对车险市场的规范和指引力度从未减弱,积极制定机动车辆商业保险示范条款,努力解决车险市场“高保低赔”、理赔难等问题,以期维护保险消费者的合法权益,树立良好的行业形象。其在制定保险规则上发挥的行业自律职责,日益得到各保险公司、保监会和社会的认同。笔者也十分认可保险行业协会在对车险条款制定和费率确定上作出的努力。各地保险行业协会通过定期工作联系制度、信息报送制度等工作,加强了与保险公司的联系与协调,畅通了信息沟通的渠道,不断扩大自身的影响。但行业协会行业自律和促进行业共进之作用远不止于此,其中最重要的是行业组织对内缺乏有效的制裁手段,使行业自律职责无法得到充分的发挥。无责任无威慑,保险行业协会也如此。在保监会《关于加强保险业社团组织建设的指导意见》文件的指导下,保险行业协会制定了较为细致的《中国保险行业协会章程》,规定行业可以履行自律职责,进行自律管理,实施“警告、业内批评、公开谴责、提请中国保监会依法进行处罚”等惩戒措施。但是,保险行业协会作为政府行业自律的重要助手,缺乏有效的制裁手段,难以发挥行业自律职责。笔者认为,可以通过立法的形式赋予其一定的制裁权,使其对内能够促进保险公司的健康发展。

(二)对外:协调与中国保监会、其他组织的关系保险行业协会的活动受中国保监会的管理。保险行业协会应充分发挥其熟悉车险市场、行业现状的专业优势,积极发挥好参谋和协助的功能,在保监会出台重大决策时建言献策,主动负担保监会的部分工作压力,协同合作,提高保监会和保险行业协会二者的工作质量和工作效率。基于车险行业的特殊性和车险理赔环节的专业性,加强与其他组织的关系更具必要性。保险行业协会应加强与交通管理部门、医疗救助部门等的沟通和交流,加速车险信息平台和风险反馈机制的建设,以更好地解决车险的理赔纠纷。

社会监督:车险监管法律制度的有益补充

所谓的社会监督是相关团体对保险行业的经营和资金运作行为实施的具有市场约束力的行为。社会监督的有限效力,决定了其无法成为车险监管法律制度的中坚力量。但因其影响力较大,具有较强的广泛性,故可以将其置于有益补充之地位。会计师事务所、保险公司风险评级机构、社会舆论和媒体等均构成车险市场社会监督的重要主体。在车险监管法律制度不断发展改革的今天,他们能发挥各自不同的有益补充之功效。以会计师事务所为例。它作为独立于监管者、被监管者之外的第三方,工作受聘于监管者,由各被监管者承担费用,向监管部门负责。这种委托关系使得会计师事务所具有较强的独立性,同时其专业性和社会认可度更为工作结果的准确性提供了有力保证。在车险市场监管方法向非现场监管和动态监管方向改革的形势下,会计师事务所在车险监管中所能发挥的能动效用逐渐显现加强。各地车险监管部门在实施具体监管工作时,应充分利用独立的会计师事务所开展监管工作,一方面要求保险公司主动接受会计师事务所的定期审计和动态审计。另一方面,监管者可将部分具体检查工作交由会计师事务所来完成,自身则逐步转变为检查项目的管理者,优化配置监管者有限的监管资源。诸如此类的工作安排可以通过规范性文件在车险监管法律制度中加以明确,成为贯彻车险监管法律制度实施的有益补充。

结语

实现车险市场的健康发展离不开对车险的有效监管。在车险市场国际化和市场化程度不断加深的今天,构筑政府监管、公司治理、行业自律和社会监督“四位一体”的车险立体监管法律制度系改革之势。其中,政府监管的核心在于优化配置有限的监管资源,实现立法、执法和司法监管的三管齐下。公司治理则是治本性的监管制度,有从源头治理无序竞争之效。行业自律和社会监督作为车险监管法律制度贯彻实施的有益补充,其重要作用同样不容小觑。

作者:李伟群林一青单位:华东政法大学

 

  发布时间:2013/5/13 10:08:30  阅读人次